新中国农村土地制度70年史：从“农民所有”到“三权分置”

      关键词：农村土地制度；“三权分置”；改革

      1  引言

      新中国成立70多年来，“三农”（农业、农村、农民）问题始终都处于国家发展战略的高度，从1949年开始至今农村土改工作从未停止过。土地是“农业之源、农民之本”，是必不可少的生产要素。国家构建的土地制度与其浓厚的历史文化底蕴密切相关，70多年来，农村土地制度经过对使用权、占有权以及支配权三者间的关系不断调整，不但促进了农民收入的增加，同时也起到了加速新型城镇化进程的巨大作用。在改革开放后，家庭联产承包制全国实行，该制度的“落地”推动农业的迅猛发展及农民收入的大幅度提升，然而伴随城镇化建设步伐的不断加快，以往的土地制度反映出土地零散分布、主客体界线不清晰、零碎化运营等诸多实际问题。客观梳理新中国农村土地制度“70年史”，不但可以全方位掌握农村土改的根本动因及相关举措，更加有助于推进“三权分置”的全面落地，从而推动农业经济的高质量发展。

      2  中国特色农村土地制度的内涵“解剖” 

     从中国特色角度来看，中国特色农村土地制度是中国特色社会主义基本经济制度在农村地区的重要反映，其从形成以来始终以“国情、民情、农情”为基石，集体所有制的地位从未动摇过，基于农村生产关系和生产力间的矛盾变化进一步细化权利、创建“权利的约束机制”，建立起以集体所有制为基础、使用权日益细化的制度机制。中国特色作为逻辑起点，充分体现了农村土地制度敢于面对、解决问题及提供中国方案的特点，反映出实践逻辑与历史逻辑的高度统一。

      从农村角度来看，中国特色农村土地制度始终都将农村视作主要的空间场所，以“农业发展、农村繁荣、农民富裕”为根本目标，通过对农村生产关系的不断调节以更好的推动农村生产能力的加强，在很大程度上解放、发展农村社会生产力，推动了农业稳定发展、农村长期繁荣、农民更加富裕。此外，中国特色农村土地制度虽然以农村为中心，然而并未局限于农村地区，充分考虑城乡统筹发展的要求，在城乡关系重构环节不断缩小城乡间的差距、优化城乡二元架构，推动城镇和农村的互相促进、共同发展，进而从根本上处理好农村发展不充分、城乡发展失衡的时代难题。因此可知，将农村当作空间场所且考虑城乡间的关系，体现出中国特色农村土地制度完整性及开放性的显著优势，有利于将农村打造成“潜力股”，促进城乡融合发展。

      从土地角度来看，中国特色农村土地制度始终都将土地当作物质基础，通过土地认识、土地分配、土地功能释放等渠道来体现本身的品质，同时借此调整好城乡关系、人地关系。将土地视作农民的生活资料、生产资料，及因此而形成的生产效用与保障效用。从制度角度来看，中国特色农村土地制度将土地当作体现城乡间、人和人间社会经济联系必不可少的“物”；并且，在考虑生产力发展水平的前提下开展适应性调节，通过制度改革分不同的时期对社会经济关系进行“物化”处理，进而重新塑造起城乡间、人与人间因为关系“物化”而产生的全新利益格局。因此可知，中国特色农村土地制度基于已经“物化”的土地关系，开展符合时代发展要求的创新，科学重塑利益分布格局，创建起城乡间、人与人间的“激励约束机制”；进而大大提高制度的和谐性、包容性，大幅度降低了制度的矛盾性、分利性。

      3  新中国农村土地制度改革“70年史” 

      3.1 农村土地“农民所有”

      在1949年以前，我国农村土地制度有着比较严重的贫富差异问题。比如：在民国时期，地主阶级（含富农）只占农村人口总数的1/10左右，然而其却掌握着全国80%的土地资源，大部分农民持有少量的土地、甚至根本没有土地，导致中国的社会阶级冲突持续恶化。在1949年以后，中国共产党围绕新民主主义革命提出的目标，提出了“耕者有其田”的农村土地改革任务，采取强制性的举措促进“地主土地所有制”向“农民土地所有制”的转变，同时以农民数量为基础对土地资源开展平均分配，使得国内3亿余农民可以在无需付出任何代价的前提下分得7亿亩土地资源及若干生产资料，同时无需再缴纳粮食地租。此举彻底打破了延续了千年的土地资源分布根据，“封建土地所有制”不复存在。农村土地改革在国家强制力的支持下没收地主的土地，同时无偿性地将其分配给所有农民，形成了农村土地“农民所有”的利益格局，有效实现了“耕者有其田”的目标。

      3.2 农村土地“集体所有” 

     在农村土地“农民所有”格局形成以后，国内大多数地区的农业生产活动逐渐恢复至正常状态，经济整体状况有所好转，然而同样有些地区的农业生产活动却面临着农具、劳动力以及耕畜等数量偏少的现实困难。有些区域为了能够有效防止农田荒废问题，主动选择了“互助”的生产方式，主要包含农具与耕畜共享、劳动力互相帮助等较为简单的协作。但是，因为农民自行开展的劳动合作难以取得较大的收益，再加之农业生产活动有着比较独特的周期性，很多区域依然有着由于播种、收割期的影响而造成农业损失的问题。1951年12月15日，中共中央出台了《关于农业生产互助合作的决议（草案）》，从国家层面认可了农民在生产劳作中采取的“互助”方式，同时强调农业生产应当从“农民个体”转向于“集体”，激励集体组织在农业生产过程中发挥出相应的组织、调整功能。在此以后，“初级农业生产合作社”普及全国。从名义角度来看，农民依然掌握着对土地的所有权；然而从实际角度来看，由合作社负责统一筹划、生产、管理等，农民不能私自转变土地的用途又或是自由流转土地的使用权，农村土地制度正式迈入“集体所有”阶段。

      3.3 家庭联产承包制

      1978年11月，安徽凤阳小岗18位农民签下“生死状”，将村内现有的土地资源分包到户，家庭联产承包制自此形成。在1982年的元旦，中共中央批准《全国农村工作会议纪要》，明确提出“当前农村执行的各类责任制，主要有专业承包联产计酬、小段包工定额计酬、包干‘到组、到户’以及包产‘到组、到户’等，均属于社会主义集体经济生产责任制的范畴”；1983年，中央政府下发重要文件，提出“家庭联产承包制是在中国共产党的带领下农民做出的伟大创造，是马克思主义中国化的最新成果”；1991年11月，十三届八中全会审议通过了《中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定》，该《决定》明确指出：将以家庭联产承包为主体、统分相互融合的双层运行体系当作我们国家乡村集体经济组织的基础性制度而持续发展、改革。家庭联产承包制是我国农村经济制度变革迈出的第一步，有效打破了“大锅饭”、“一大、二公”的限制。与此同时，伴随家庭联产承包制的全国推广，将个人付出和收入相挂钩，大大提高了农民的生产热情。

      3.4 “三权分置”

      在20世纪末期，城乡经济二元结构逐渐被打破，以“两权分离”为主要特征的农村土地制度暴露出各式各样的问题。在生态、资源环境“不堪重负”的环境下，农业生产污染问题日益严重，农产品安全、质量面对着巨大的风险；在农业生产成本不断增加、农产品价格大幅降低的环境下，我国农产品的全球竞争力大大降低，农业经济发展反映出“多而不优、大而不强”的特征；在发展动能转化的环境下，很难再通过“转移就业”的方式来推动农民收入的增加，农民收入增长幅度缩小。近几年内，中央始终将解决好“三农”问题当作所有工作的中心，全力摸索农村土地产权制度创新的微观传导体制，持续改善农民的生产活动，释放农业生产主体的活力。2014年，“三权分置”正式开始试点工作，有效打破了农业经营权在流转方面的束缚，农地“撂荒、抛荒”问题得到合理的遏制；2018年，以符合农民寻求土地财产价值需求为根本目标的农村宅基地制度登上历史的舞台，“三权分置”并非是短期内能够实现的，此制度具备浓厚的历史底蕴，是对现有农村土地制度的“传、扬”，其终极目标就是促进效率和公平的高度统一。

      4  土改70年来农业农村发展取得的辉煌成就

      第一，农村产业融合发展进程加速，农民收入保持较大增幅。土改70年来，我国休闲农业、农产品加工、农村电商以及乡村旅游等行业迅猛发展，农村一、二、三产融合发展，农业产业链日益扩展、供应链日益健全、价值链日益提高。从农产品加工角度来看，该行业的总产值已经达到22万亿元，在农业总产值中所占比重大约为45%；从乡村旅游与休闲农业角度来看，共计接待游客30亿人次，总营收在8000亿元以上；从农村电商角度来看，农产品网络零售总额在2300亿元以上、农村网络零售总额接近1.4万亿元。当前，我国农民人均可支配收入为1.46万元，农民生活已达到整体小康的要求，更加多的人们可以如愿买车、盖房以及旅游等。

      第二，农村整体改革效果明显，政策保障制度体系日趋成熟。土地承包经营权确权工作已全部完成，农村土地承包制度稳定且长期不变的政策得以贯彻，“三权分置”变革日益深入，农村基本经营制度进一步改善。农村集体资产审查、资产清查工作稳定实施，管理机制不断优化，农村集体产权制度创新试点覆盖更加广阔的地区。农村宅基地制度创新试点工作持续进行，农民房屋所有权、宅基地集体所有权以及农户资格权等得以全面执行，合理放活农民房屋与宅基地的使用权。在满足规划要求及用途限制的基础上，给予农村集体以经营性用地的租赁、出让、入股等权利，确定“入市”的范畴与渠道，创建起相对完善的集体经营性建设用地增值效益配置体系。农业扶持保护政策机制不断优化，逐渐构建起以“高质量、绿色”发展为引导的全新农业补贴体制，“富农、惠农、强农”的政策制度已经形成。

      第三，绿色农业深化发展，高质量发展能力显著加强。农业污染源得到合理、高效的治理，农药、化肥等使用量大幅度降低，畜禽粪污整体利用率已超过70%，大型养殖场已基本配齐各种粪污处理设备。土壤污染治理及修复工作持续开展，耕地轮作休耕制度在多个省份试点。渔业资源养护力度不断加大，禁渔休渔制度全面落地。采取退牧还草、退耕还林还草、重点防护林体系建设以及天然林资源保护等若干生态防护举措，生态安全屏障建设进程加速。森林覆盖率从新中国刚建立时的8.6%增加至当前的22.96%，人工林面积排在全球首位，草原植被面积大幅增加，沙化土地面积年均缩减1980平方公里，从“沙进人退”转向于“人进沙退”。

      第四，乡村展现出全新的面貌，城乡统筹融合发展。农村“路、信、气、电、水”等基建工程日益完善，当前我国农村基本上实现了“宽带通、电话通、电通、公路通”。农村生活环境大幅提升，根据农普结果可知：73.9%的村庄已经实现生活垃圾的集中性处理，47.7%的农村居民能够饮用通过净化处理的自来水，17.4%的村庄已经实现生活污水的集中性处理。农村卫生、教育以及文化等社会事业大踏步的发展，城镇居民社会养老保险与新型农村社会养老保险、城镇居民医保险与新型农村合作医疗等“并轨”运行，农村社会保障制度日趋成熟。

      5  新时代推进“三权分置”全面落地的有效途径

      5.1 建立健全“三权分置”的政策供给机制 

     首先，不断加大农业产业扶植制度的政策供给力度。第一，加速培育全新的农业运营主体，指引各个农业运营主体间实现优势方面的互补、构建“共赢”的利益共同体。第二，全面发挥政府部门在企业融资、人才引入与培训、技术扶持等诸多方面的优势，出台运营财政补贴、市场建设补贴等各项优惠政策，在贷款融资等领域应着重考虑具备运营链效果的项目及产业。第三，政府部门应积极指引农村优化产业架构，推动“一、二、三”产的融合发展，进一步扩展产业链，持续提高农产品的附加值。始终坚持“因地制宜” 原则，促进现代化特色农业的高质量发展。

      其次，不断加大农村土地融资保障制度的政策供给力度。一方面，结合土地运营的实际情况开展分类与细化管理，对于农村土地质押及租赁过程中难以流转的不良资产应积极回购；对于贷款诉求较大的种粮大户、家庭农场等农业主体，可考虑适当放宽标准要求；对于农业公司的经营资质应严格把关。另一方面，持续优化与农村土地融资、贷款相关的政策机制，缩减贷款流程、提高贷款额度，同时还应制定税收优惠政策以充分激发金融组织提供贷款服务的积极性。

      最后，不断加大承包地有偿退出制度的政策供给力度。第一，完善退出机制，确定退出的限制要求、流程等等，对于退出农户的资格应严格审查。第二，健全资金补偿体系，积极摸索实践中央与地方、企业和村集体合作支付退出补偿金的模式，比如：可选择“先期向银行贷款、后期还贷”的形式，或者引进资金实力雄厚的承包企业合作进行分期还款等，扩展退出补偿资金的来源途径。第三，确定退出后土地的根本用途。土地退出以后则属村集体所有，由村集体统一对其进行支配，再基于“因地制宜”准则，退出后的土地主要可用于生态改造或者恢复耕地。

      5.2 始终坚持农村土地“所有权” 

     第一，明晰所有权主体。坚持农村土地集体“所有权”应先妥善处理权利主体界线不清的问题。基于已有规则确定所有权主体，从法律层面明确其所处的主体地位，是“三权分置”制度的全面落地的应有之义。对于农村土地集体“所有权”主体的确定，主要有以下两种不同的思考：一方面是集合所有权主体，另一方面是单一所有权主体。

      第二，积极补充所有权权能。对于农村土地集体“所有权”权能缺陷的问题，需要积极补充“所有权”的使用和占有权能，激励所有权人自行使用、占有土地资源，有效打破“统、分”模式的限制。此则需积极落实《土地承包经营法》的有关规定，健全与集体经济组织单独运营集体土地相关的配套制度，比如：允许集体经济组织采取成员表决的形式针对农村的集体土地开展统一性的运营、管理。

      第三，构建规范化的所有权运行流程。在所有权运行流程构建时应着重考虑以下几点问题：（1）所有权主体意志的产生与认定原则方面的问题；（2）集体经济组织常驻机构的选举、任免及监督等问题；（3）成员参与全员大会的公告、通知规则问题；（4）所有权主体决议的实行模式、监督形式问题；（5）成员的权利救助规则问题。针对上述的程序性问题，可考虑从法律层面制定原则性的规定，集体经济组织能够在不违背原则性规定的基础上，采取规约、章程的方式自行明确相应的程序规则。

      5.3 积极稳定“承包权”

      首先，打破成员身份阈值的限制。现阶段，对集体土地享有承包权的人员必须是该集体内的成员。伴随城镇化发展的日益深入，大部分农民农民不再局限于“土地”，通常会放弃现有的承包权，然而在放弃承包权到再分配的过程中有着相应的时间间隙，在此时期内农地大都处于“无主”状态，同时会出现程度各异的撂荒、闲置问题。因此可知，在确保承包权在该集体内科学、稳定流转的前提下，能够对集体外的人员采用竞拍的形式，并且还应保障集体内成员的优先性；与此同时，在此环节应注意农业生产活动的周期性。

      其次，建立健全承包有序退出机制。在东南沿海区域的部分村庄，因为社会经济的不断发展，许多农民都已变成大企业家，在此状况下，土地承包权显得不再重要。因此，基于对此特殊状况的考虑，应当建立健全承包有序退出机制，推动农村经济“又快、又好”的发展，不断缩小与城市间的差距。然而，对于大部分区域而言依然需始终坚持“三权分置”，确保农户的承包权长期不变，促进农民收入的稳定增加，不得为了追求改革进度，而影响农民的合法权益。

      最后，构建风险防范体系。针对继续承包、经营农地的农户，应出台优惠政策、加大技术支持力度；针对不再承包、经营农地的农户，应建立相关的社会保障体系，从根本上维护好农户的合法权益，防止出现农户因离开土地而失业的问题。为了杜绝农地经营主体为追求经济收益而“囤地敛财”又或依靠资本优势而打压当地的农业生产运营活动，不仅应适当提高准入要求，比如对农业公司开展土地经营，应适当提高资金注入阈值限制，对其经营实施常态化监督；同时还需限制不同经营阶段内的最大面积，若想增加土地经营面积，则应执行严格的申报、审批程序。

      5.4 彻底搞活“经营权”

      第一，强化农民对土地流转机制的把握。从2014年“三权分置”理论提出以来，承包经营权被细分成经营权与承包权，不但确保了农民的承包利益，并且还大大加强了土地经营的灵活性。当前农村土地流转面对的主要难题是农业企业无法及时获悉土地流出信息、农民没有土地流转途径。要想有效化解此难题，则应不断加大对土地流转的宣传力度，不仅有利于农民充分把握土地流转的含义及规章政策，同时还可及时向农业企业提供土地流转方面的信息；除此以外，政府管理机构对于土地流转应开展全流程监管，激励农户进行土地流转，同时还需为其提供相应的保障。

      第二，健全土地流转机制。要想彻底转变农民“靠种地生活”的落后理念，指引农民积极开展土地流转，则应加速培育“领头羊”企业，不断优化土地流转奖励制度，使农民认识到土地流转的巨大优势。当前，国内部分区域早已经在政府部门的引导下开始培育“领头羊”企业，加速农村土地流转，不仅促进了企业的高速发展，同时还拓宽了农民的经济来源。与此同时，有些区域还依据当地的土地流转状况采取合理的奖励举措，大大激发了农民流转土地的热情。

      第三，构建科学的市场运作体系。“三权分置”的提出，代表着农村土地资源能够得到更加“合理、高效”的利用。此对土地流转服务机制提出了更高的需求，构筑信息发布平台、创建健全的监测机制等是提高土地流转效率必不可少的条件。并且，还应该增大对土地流转工作的宣传力度，确保各方面的流转信息可以高效、快速传播。相关数据显示：截至2018年底，我国已完成的土地流转面积占家庭承包耕地面积35%左右，大约有7000万户农户参与土地流转，此为种植大户或农业企业的规模化运营奠定了扎实的基础，同时创造了大量的就业机会，使得农民摆脱了以“务农”为生的单一模式，为农业农村高质量发展提供强有力的保障。

      6  结论

      新中国成立70多年以来，在中国共产党的坚强领导下，我国基于农村发展的具体状况逐步优化、创新农村土地制度；无论是原先的“农民所有”、“集体所有”、家庭联产承包制，还是当今的“三权分置”在对应的历史时期均起到着巨大的促进作用。尤其是改革开放以来家庭联产承包制的形成与普及、新时代“三权分置”理论的提出，大大解放、发展了生产力，为“三农”问题的解决提供源源不断的动力，我国农业农村发展取得了辉煌成就。新时代，可通过建立健全“三权分置”的政策供给机制、始终坚持农村土地“所有权”、积极稳定“承包权”、彻底搞活“经营权”等途径以推进“三权分置”的全面落地，进而推动农业经济的高质量发展。作者/唐坚