基层生态环境保护与发展制度
来源： 发布日期：2022-08-21 点击量：
《基层生态环境保护与发展制度》
绪 论 中国生态环境保护与发展
中国的生态环境保护与发展起步较早,但受限于各种原因初期发展较慢｡随后,中国生态环境保护与发展进入了飞速发展阶段,并形成较为完整的体系化､法制化管理模式｡新常态下,只有进一步加大生态环境保护与发展力度,才能真正实现生态环境与经济共同发展｡
一､生态环境保护与发展的萌芽期
生态环境保护与发展的概念,可以可以追溯至20世纪70年代｡
在20世纪50年代以前,世界的主题是战争､工业化发展,对于环境污染,部分国家曾采取过一定治理措施,并以法律､行政等手段限制污染物的排放,但并未明确提出环境保护概念｡
第二战结束后,伴随着世界经济的蓬勃发展,全球进入相对稳定的和平期,民众对于健康问题的关注也日益水涨船高｡由于日趋严重的污染问题,一些经济发达的国家中出现反污染运动,生态环境保护问题逐渐受到重视｡
1972年,奠定了现代生态环境保护与发展的———《只有一个地球》一书正式出版,标志着生态环境保护与发展成为一门专业的学科｡生态环境保护与发展的概念,不仅局限于大气污染和水污染防治等方面,更深层次地与社会经济发展相结合,同时突破地域限制,呈现全球关注的特点｡
同时期的中国,尽管处于“文革”阶段,但同样开始关注环保问题｡尤其在1972年,中国发生了多起严重的生态环境事件,让民众､政府意识到:环境保护与发展问题迫在眉睫｡这其中,“大连湾污染”事件是很具有代表性的事件｡1972年,大连湾出现严重污染,导致贝类产品当年产量大削减,甚至直接影响到了日常生活｡市场出售的鱼带有明显异味,一时间民间各种猜测四起｡除此之外,北京鱼污染､松花江水系污染等一系列事件频发,一些渔民食用江中含汞的鱼类､贝类,出现了水俣病的征兆｡这些事件的背后,无一例外都有因工业发展而破坏环境的因素｡
生态环境的保护与发展,需要全球各国共同努力｡就在当年,周恩来总理特别批示,中国组织代表参与了1972年6月5日在斯德哥尔摩召开的人类环境会议｡这一天,成为了中国开启环境保护与发展工作的标志日期｡
随着全球环境保护运动的不断推进,1973年,中国生态环境保护探索呈现不断深化的局面｡1973年8月5日至20日,第一次全国环境保护会议在北京召开｡这次会议,明确了以下几个观点:
一是承认问题｡中国政府向全国人民表示,中国政府已经意识到环境问题非常严重,有决心去治理污染｡这次表态,让生态环境保护与发展有了动力,同时确立了“现在就抓,为时不晚”的策略｡
二是确立32字方针｡这次会议上提出了“全面规划､合理布局,综合利用､化害为利,依靠群众､大家动手,保护环境､造福人民”这32个字成为了生态环境保护与发展的核心方针｡
三是颁布法律｡这次会议上,中国第一个环境保护法律———《关于保护和改善环境的若干规定(试行)》正式颁布,标志着生态环境保护与发展有了法律依据,更具执行意义｡随后,这个规定经国务院以“国发〔1973〕158号”文批转全国,得到有效推进｡
《规定》的推出,明确了中国生态环境保护与发展的目标和方向｡《规定》共10条,第1条和第2条提出“做好全面规划,工业合理布局”;第3条“逐步改善老城市的环境”,要求保护水源,消烟除尘,治理城市“四害”,消除污染;第4条“综合利用,除害兴利”,规定预防为主治理工业污染,要求努力改革工艺,开展综合利用,并明确规定:“一切新建､扩建和改建企业,防治污染项目,必须和主体工程同时设计､同时施工､同时投产”,即“三同时”原则｡
通过《规定》的各项细则,随后数年,各类环境保护法规不断诞生,对中国环境的保护与发展起到了至关重要的作用｡与此同时,国务院做出详细批示,进一步拓展了《规定》的内容｡例如,批示中明确提出:“各地区､各部门要设立精干的环境保护机构,给他们以监督､检查的职权”｡随后,各地开始大力建设环境监测和保护机构,并在1974年成立了国务院环境保护领导小组｡这个小组的成员包括了国家计委､工业､农业､交通､水利､卫生等多个部门的领导人,表明了中国对于生态环境保护与发展的决心｡
不过,虽然20世纪70年代中国对于生态环境保护与发展颁布了一系列法规,但因为种种原因,很多工作并没有真正有效地推进｡但无论如何,伴随着中国加入国际环境保护组织,同时从中央到地方建立相关生态环境保护与发展小组,意味着中国环境建设正式起步｡
二､改革开放初期的生态环境保护与发展
1978年12月18日,党的十一届三中全会召开,标志着中国进入全新发展阶段｡十一届三中全会之后,伴随着经济的飞速发展,中国生态环境保护与发展也进入全新时期,各种规定､目标得到落实,“全民环保”的意识逐渐形成｡
最具时代意义的事件,是1978年12月31日中共中央批准了国务院环境保护领导小组的《环境保护工作汇报要点》,其中指出:“消除污染,保护环境,是进行社会主义建设,实现四个现代化的一个重要组成部分……我们绝不能走先建设､后治理的弯路｡我们要在建设的同时就解决环境污染的问题。”
党中央对生态环境保护与发展做出明确说明与指导,这让生态环境保护与发展的方向更加明确,各地对于环境保护的重视得到明显提升,推动环保事业有序发展｡1983年年底,在北京举办的第二次全国环境保护会议,进一步制定了一系列环境保护与发展目标,时至今日依旧发挥着作用｡
一是生态环境保护与发展基本国策的确立｡这次会议上,李鹏同志正式宣布了一项基本国策:“环境保护是中国现代化建设中的一项战略任务,是一项基本国策｡”这一基调的确定,标志着环境保护不再只是工业生产的附属,而是成为现代化建设的核心组成部分｡
二是“三同步”和“三统一”战略方针｡中国与西方发达资本主义国家的国情不同,尚处于经济发展起步阶段,所以对于生态环境保护与发展必须遵循中国自身的特点｡会议提出了“经济建设､城乡建设和环境建设同步规划､同步实施､同步发展”,实现“经济效益､社会效益与环境效益的统一”的战略方针｡发展经济的同时,做好环境保护,二者应同步规划,而不是厚此薄彼｡
三是三大环境政策｡“预防为主､防治结合､综合治理”“谁污染谁治理”“强化环境管理”,这是这次会议上明确提出的三大政策,责任制度得以明确,避免走上“先污染再治理”的弯路｡
这三个决策,让生态环境保护与发展制度上升为“基本国策”的地位,对长期发展具有深刻的指导意义｡
之所以将环境保护与发展上升为基本国策,一方面是国际形势的原因｡世界难能可贵地迎来了和平时期,尽可能创造更适宜人类生存与发展的地球环境,不仅需要一个国家的努力,更需要所有国家的共同推进｡另一方面,则是由于中国现实国情决定的｡中国人口基数庞大,位居世界第一,不断增长的人口给环境资源带来了巨大的压力｡保护环境,就是保护人们赖以生存的生态资源,保障环境能够承载中国庞大的人口数量,保障社会稳定｡
伴随着第二次全国环境保护会议的顺利召开,生态环境保护与发展进入全新阶段｡随后,1989年4月底召开的第三次全国环境保护会议,进一步夯实了环境保护与发展的核心｡这次会议上提出了“努力开拓有中国特色的环境保护道路”的观点,环境保护不仅应借鉴世界先进的模式,更应与中国实际相结合｡同时,一系列新法规､新制度的颁布,让环境保护与发展更加科学｡例如,排污收费､排污申报登记及排污许可证制度､污染集中控制以及限期治理制度得到明确｡
20世纪80年代,是中国生态环境保护与发展的起飞阶段,伴随着党中央、国务院对于相关问题的不断重视,中国生态环境保护与发展呈现出更加蓬勃的特点,并逐渐形成一套具有中国特色的模式,为其他发展中国家带来了启发｡
三､环保保护与发展的深化阶段
进入20世纪90年代,随着全世界各国环保意识的不断提升,中国也越来越多地参与到世界环境保护与发展的浪潮之中｡这其中,1992年在里约热内卢召开了联合国环境与发展大会,实施可持续发展战略已成为全世界各国的共识,中国参加了这次会议,并主动加入相关合约组织,为环境保护与发展贡献力量｡
中国生态环境保护与发展,不仅局限于单纯的生态保护,更加体现在国际经济贸易中｡多数发达国家,都有这样的规定:投放市场的商品,必须达到国际环境标准,否则不得进入进出口体系｡中国很快也实行这一制度:对达到环境指标要求的产品颁发环境标志;不能达到相关标准的品牌,直接禁止进入市场,不得进行销售｡同时,1991年10月在丹麦举行“生态可承受的(生态可持续性)工业发展部长级会议”,中国同样积极参加,与全世界一起针对国内企业的生产问题,探寻发展新模式｡中国制定了一系列法规,提升生态可持续性工业发展,由粗放型向集约型转变,对工业污染环境问题进行大力整治｡
一方面,中国积极与世界接轨｡另一方面,党中央对于国内生态环境发展进一步关注,环境保护与发展进入深化阶段｡例如,1996年7月在北京召开了第四次全国环境保护会议,江泽民同志､李鹏同志在大会上做出重要讲话,提出了五个方面的工作:节约资源､建设合理消费结构､控制人口､保护自然､加强宣传教育｡同时,针对工业生产,也提出了更为严格的环境保护政策:对于工业生产必须严格管理,必须积极推进经济增长方式的转变,必须逐步增加环保投入,必须加强环境法制建设｡
同时,20世纪90年代是中国工业飞速发展的时代,一系列重工业污染的问题亟待解决｡因此,国家对于工业废气､废水等问题,也制定了明确的测量标准｡一旦排放不能达到标准,企业将不能正常生产,必须达到标准后方可重新开工｡这其中,尤其对烟尘､粉尘､二氧化硫､化学需氧量(COD)､石油类､汞､镉､六价铬､铅､砷､氰化物及工业固体废物等出了明确的排放量要求｡
随着第四次全国环境保护会议结束,国务院发布了《国务院关于环境保护若干问题的决定》,进一步明确工业建设中的排污问题该,尤其针对重点区域的重点环境防护提出了明确的细化标准｡
例如,明确了三湖(太湖､巢湖､滇池)和三河(淮河､海河､辽河)是水资源的重要保护区,不得因为工业生产影响到民众的正常用水｡对于直辖市及省会城市､经济特区城市､沿海开放城市和重点旅游城市的水质量､空气质量也提出了明确要求,为基层环保部门的工作开展明确了方向,保证环保工作真正有效展开｡
1999年3月,中央人口资源环境工作座谈会召开,对生态环境保护与发展问题做出更全面的战略部署｡江泽民同志在会议上明确指出:“实现我国经济和社会跨世纪发展目标,必须始终注意处理好经济建设同人口､资源､环境的关系｡人口众多,资源相对不足,环境污染严重,已成为影响我国经济和社会发展的重要因素｡”
90年代一系列更标准化的环境监测法规出台,以及党中央､各级政府对环境问题日益重视,为我国环境的可持续发展奠定了坚实的基础｡
四､新常态下的生态环境保护与发展的新趋势
进入2000年后,生态环境保护与发展工作进入“新常态”,并逐渐向基层延伸｡基层环境保护部门的自主性得到加强,创造出了一系列适应地方情况的环境保护与发展新模式工作｡
例如,江苏省新沂市就探索出符合当地特色的环保机制,有效提升环保效果｡
2018年5月4日,《新华日报》报道:
新沂市以全面提升环境质量为根本,启用环保“清单式”责任管理模式,取得明显成效｡
新沂市环保局副局长陈雷介绍,该市致力于构建“水系相连､绿色生态､生物多样”的城市综合生态体系,打造美丽村庄,提升“一山一湖一古镇”旅游资源品位,加快化工园区重点企业转型升级,打造天蓝､地绿､风清､气爽的生态环境,提升城乡人民群众幸福指数｡
为做到有的放矢､有序管控,新沂市对环境问题和隐患的解决“以周促旬,以旬催月,以月保季,递进加压”,采取“清单式管控模式”,即实行排查列表､加压督办､严格考核“三步走”“三递进”,进行精准整治｡
新沂市环境监察大队大队长闫旭说,对照“清单”加强督查､执法和监管,对症下药制定整治措施,会同有关部门步步推进,定期调度,倒逼时间,要求环保问题责任人限期“交卷”｡对完成环境污染问题治理和隐患清除目标任务的,填写《销号表》,并跟踪检查巩固成果;对新出现的问题,及时纳入“清单”,强化监管｡
新沂市“263”办公室每月对各部门问题整改情况进行通报,对整改缓慢､方法不实､未按时限“销号”和不如实上报进展的部门通报批评,市政府要求责任者说明情况及下一步整改措施,且在年度环保综合考核中予以扣分｡去年初,在排查梳理的基础上,新沂市政府列出8大类16项208个环境问题清单,明确整改指向｡环保局等部门对照清单,加强执法和监管,对症下药,制定污染治理措施｡对违法违规的责任单位和责任人严惩重处,对限期内不达标企业一律关闭取缔,共关停“十五小”作坊和石英砂酸洗加工点､水玻璃及化工企业等187家｡
石英砂酸洗是阿湖镇和双塘镇传统资源加工产业,前些年,部分村民利用田间地头和院落进行酸洗作业,近百个加工点布局散乱,设备简陋,无治污设施,对环境造成影响,多年来虽经治理却收效甚微｡实施“清单式管控”后,治理有了明确的对象､职责和时限要求｡按照清单“指令”,环保､公安､市场监督､安监､供电等部门与辖区政府联动,科学选址,提档升级,高标准建设两处酸洗集中作业区｡对无序加工点,新沂采取行政､经济､法律等手段,对准症结,快速出击,先后关停拆除违规加工点63家,对两家违法企业依法查处,3人被判刑｡整治活动有序推进,污染源逐一从清单中“销号”｡与此类似,该市其他环境问题也得到了解决｡
实施“清单式”管理以来,新沂生态环境质量实现跨越式进步,成功创建国家卫生城市､14个国家级生态镇､16个省级生态镇､3个国家级生态村｡17个地表水断面水质优良比例达765%以上,骆马湖､沂河､中运河等水环境质量总体良好,全市饮用水源地水质达标率保持100%｡PM25日平均浓度较去年下降24%｡全面完成年度二氧化硫､氮氧化物､挥发性有机物总量减排目标｡
今年,新沂市继续实施“清单式管控”办法,对环境保护高标准要求､高水平管理,推动经济社会高质量发展｡以大气污染治理为重心,制定网格化监管实施方案,开出涵盖11大类环保问题的新“清单”,形成大气､水环境､土壤､危废处置等全方位､全天候监管格局｡
党的十六大以来,以胡锦涛为总书记的党中央不断提出了树立科学发展观､构建社会主义和谐社会､探索环境保护新思路等新举措｡国务院先后召开第五次全国环境保护会议､第六次全国环保大会､第七次全国环保大会,将“主要污染物减排”作为未来的主要工作,进一步提出约束指标,强化重点流域区域污染防治｡
在党的十八大会议上,“生态文明建设”纳入了“五位一体”的中国特色社会主义事业,如何解决环境污染问题,如何提升环境保护与发展的力度,成为了党和政府的工作重点｡ 2015年,时任环境保护部部长陈吉宁,在面对《经济日报》记者提问时进行了相关回答,并展示了中国在环境保护工作方面的一系列成果｡
2015年10月12日,《经济日报》报道: 记者问:“十二五”以来,我国污染治理工作取得了哪些成效?
陈吉宁答:一是污染物排放总量持续大幅下降,环境效益明显｡今年上半年,化学需氧量(COD)､氨氮､二氧化硫､氮氧化物排放量继续大幅下降,已提前半年完成“十二五”规划目标,二氧化硫和氮氧化物排放量减少,带来最明显的环境效益,就是酸雨面积已经恢复到上世纪90年代水平｡COD排放量下降,推动主要江河水环境质量逐步好转,重要的标志是劣Ⅴ类断面比例大幅减少,由2001年的44%降到2014年的90%,降幅达80%｡2014年,全国五种重点重金属污染物(铅､汞､镉､铬和类金属砷)排放总量比2007年下降五分之一,重金属污染事件由2010—2011年的每年十余起下降到2012—2014年的平均每年3起｡
二是《大气污染防治行动计划》(以下简称《大气十条》)和《水污染防治行动计划》(以下简称《水十条》)颁布实施｡《大气十条》明确了2017年及今后更长一段时间内空气质量改善目标,提出综合治理､产业转型升级、加快技术创新､调整能源结构､严格依法监管等10条35项综合治理措施,重点治理细颗粒物(PM2.5)和可吸入颗粒物(PM10)｡《水十条》按照“节水优先､空间均衡､系统治理､两手发力”原则,确定了全面控制污染物排放､推动经济结构转型升级､着力节约保护水资源､强化科技支撑､充分发挥市场机制作用､严格环境执法监管､切实加强水环境管理､全力保障水生态环境安全､明确和落实各方责任､强化公众参与和社会监督等10个方面238项措施｡
三是我国的环境治理为解决国际环境问题做出重要贡献｡我国颁布实施《中国淘汰消耗臭氧层物质国家方案》,制订25个行业的淘汰行动计划,关闭相关淘汰物质生产线100多条,在上千家企业开展消耗臭氧层物质替代转换,累计淘汰消耗臭氧层物质25万吨,占到发展中国家淘汰总量的一半以上,圆满完成《蒙特利尔议定书》各阶段规定的履约任务｡
问:生态环境保护工作越来越依赖政策法规体系,请问在依靠制度和法治加强环境保护方面有哪些亮点?
答:《生态文明体制改革总体方案》已做出顶层设计,明确构建起由8项制度构成的产权清晰､多元参与､激励约束并重､系统完整的生态文明制度体系｡
在完善环保制度方面,区域联防联控机制日臻完善,京津冀､长三角､珠三角等重点区域建立了区域大气污染协作机制,水污染防治协作机制正在建立中｡同时,排污权有偿使用和交易稳步铺开,绿色信贷信息共享机制逐步健全,环保费改税稳步推进,环境污染强制责任保险试点反响良好｡
在加强环境法治方面,以新修订的《环境保护法》为标志,环境保护的立法和执法取得明显进展｡为加强与新《环境保护法》的衔接,正在加快推进水污染防治法､土壤污染防治法､核安全法的制(修)订进程,积极推动环境影响评价法､固体废物污染环境防治法､建设项目环境管理条例､排污许可条例､环境监测条例､危险废物经营许可证管理办法等法律法规的制(修)订工作｡
法律的生命力在于实施,法律的权威也在于实施｡环境保护部把今年确定为新环保法实施年,专门出台实施方案,细化任务､分工和举措,制定实施细则,为基层环境执法提供指导和规范｡以偷排､偷放等恶意违法排污行为和篡改､伪造监测数据等弄虚作假行为为重点,依法严厉查处环境违法行为。并采取深入开展环境保护大检查､约谈地方政府主要负责人等措施,推动解决了一批突出环境问题｡
与此同时,环境司法取得重大进展｡最高人民法院､最高人民检察院发布办理环境污染刑事案件的司法解释,最高人民法院出台审理环境民事公益诉讼案件､环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题解释,建立行政执法与刑事执法协调配合机制｡ 随着环境监管执法趋严､趋实,环保守法的新常态正在逐步形成,地方政府保护环境的责任意识､排污企业的守法意识､公众的监督意识都有了较大提升｡
2017年,党的十九大会议上,生态环境保护与发展同样是重点内容｡习近平总书记在党的十九大报告中,明确指出:
我们要建设的现代化是人与自然和谐共生的现代化,既要创造更多物质财富和精神财富以满足人民日益增长的美好生活需要,也要提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要｡必须坚持节约优先､保护优先､自然恢复为主的方针,形成节约资源和保护环境的空间格局､产业结构､生产方式､生活方式,还自然以宁静､和谐､美丽｡一是要推进绿色发展｡加快建立绿色生产和消费的法律制度和政策导向,建立健全绿色低碳循环发展的经济体系｡构建市场导向的绿色技术创新体系,发展绿色金融,壮大节能环保产业､清洁生产产业､清洁能源产业｡推进能源生产和消费革命,构建清洁低碳､安全高效的能源体系｡推进资源全面节约和循环利用,实施国家节水行动,降低能耗､物耗,实现生产系统和生活系统循环链接｡倡导简约适度､绿色低碳的生活方式,反对奢侈浪费和不合理消费,开展创建节约型机关､绿色家庭､绿色学校､绿色社区和绿色出行等行动｡
二是要着力解决突出环境问题｡坚持全民共治､源头防治,持续实施大气污染防治行动,打赢蓝天保卫战｡加快水污染防治,实施流域环境和近岸海域综合治理｡强化土壤污染管控和修复,加强农业面源污染防治,开展农村人居环境整治行动｡加强固体废弃物和垃圾处置｡提高污染排放标准,强化排污者责任,健全环保信用评价､信息强制性披露､严惩重罚等制度｡构建政府为主导､企业为主体､社会组织和公众共同参与的环境治理体系｡积极参与全球环境治理,落实减排承诺｡
三是要加大生态系统保护力度｡实施重要生态系统保护和修复重大工程,优化生态安全屏障体系,构建生态廊道和生物多样性保护网络,提升生态系统质量和稳定性｡完成生态保护红线､永久基本农田､城镇开发边界三条控制线划定工作｡开展国土绿化行动,推进荒漠化､石漠化､水土流失综合治理,强化湿地保护和恢复,加强地质灾害防治｡完善天然林保护制度,扩大退耕还林还草｡严格保护耕地,扩大轮作休耕试点,健全耕地草原森林河流湖泊休养生息制度,建立市场化､多元化生态补偿机制｡
四是要改革生态环境监管体制｡加强对生态文明建设的总体设计和组织领导,设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构,完善生态环境管理制度,统一行使全民所有自然资源资产所有者职责,统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责,统一行使监管城乡各类污染排放和行政执法职责｡构建国土空间开发保护制度,完善主体功能区配套政策,建立以国家公园为主体的自然保护地体系｡坚决制止和惩处破坏生态环境行为｡
尤其对于工业建设,环保“六个一律”的颁布,更加明确了经济发展与生态环境的关系｡“六个一律”是指: 对不符合国家产业政策､应淘汰的落后生产工艺,一律取缔;
对未经环境影响评价或达不到环境影响评价要求的,一律停产整治; 对环境保护､安全设施､职业健康“三同时”执行不到位的,一律停止生产;
对无污染治理设施､污染治理设施不正常运行或超标排放的,一律停产整治;
对不能依法达到防护距离要求的,一律停产整治; 对排查整治工作不到位,发生重大环境污染事件的,一律追究责任｡
可以预见,未来中国的生态环境保护与发展,必然进入监督更严格､治理更专业､责任更明确的阶段｡生态环境保护与发展是不可动摇的基本国策,广大基层环保部门工作人员必须明确自身责任,基层环保部门严格按照党中央与各级政府的规定展开工作,不断提升个人能力,这样才能真正做好中国生态环境保护与发展的建设｡
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