基层危机管理
来源： 发布日期：2022-08-21 点击量：
《基层危机管理》
绪论 中国基层危机处理的发展
中国基层危机处理体系发展较晚,从改革开放后才被正式提及｡尽管起步较晚,中国的基层危机处理体系建设却很快进入了快步发展阶段｡尤其在互联网时代,伴随着社交媒体的崛起,基层部门对公共危机处理､舆情引导､公众危机事件处理建立了一套切实有效的方案｡
一､中国基层危机处理的萌芽期
中国基层危机处理的诞生较晚,这与中国的历史发展有关｡直到20世纪70年代末,“公共关系学”才正式引入中国,成为一门全新的学科,但当时主要受到了学者的关注,并未引起政府方面的注意｡
1994年,以英国学者迈克尔-里杰斯特所著的《危机公关》一书被国内学者翻译引进,“危机公关”的概念才被正式确认｡不过在当时,基层危机处理依然没有得到正视,仅仅停留在理论研究层面｡
与此同时,中国社会却经历着各种各样的危机｡20世纪90年代以来,我国自然灾害频繁,洪涝灾害､干旱少雨､地震台风接二连三;同时,伴随着市场经济的深化改革,中国的政治､经济､文化､社会各领域都发生了翻天覆地的变化,各种危机事件不断出现｡
这其中,尤其以经济领域最为明显｡20世纪90年代的改革尚未进入深水期,因此出现分配不公､两极分化严重的情形,一些垄断企业靠行业垄断不断侵蚀着社会公众的利益,一些既得利益集团置国家､民族利益于不顾,使得经济领域的 改革问题频现,直接影响到了百姓的生活｡医疗方面,一部分普通公民无力承担高昂的医疗费用;教育方面,绝大多数家庭的子女上学花费不菲,甚至出现了穷困家庭子女高等教育､高中教育乃至九年义务制教育无法持续完成的情形｡ 在1998年的住房改革问题上,过去的福利房模式彻底消失,工薪家庭倾其一生的积蓄也不能买上一套商品房,导致部分地区出现了与房产相关的严重的群体事件;同时,农村土地承包制的不完善,让很多农民失去了赖以为生的耕地,成 为“就业无岗､种地无地､低保无份”的“三无”农民,上访､围攻事件频发｡
这些都是20世纪90年代具有典型意义的社会危机问题｡但在当时,危机公关尚未完全建立,因此很多事件最终都没能得到妥善解决｡
21世纪以后,经济领域的问题依然是社会危机产生的主要来源｡由于我国股市的不完善,从2000年到2005年,大约5 000万股民平均亏损2万多元｡这些问题汇集到一起之后,就会形成社会危机的重要因素,在一定外在诱因下,会爆发成为影响社会整体的重大事件｡
而在政治领域,基层所面临的危机同样暗流涌动｡由于我国政治体制改革相对滞后,广大人民群众民主需求与我国政治体制改革的现状之间的矛盾越来越大,所以各种民间组织不断形成,有的具有积极意义,有的却充满消极意义,给社会政治稳定带来了极大的风险｡这其中,迷信盛行､各种邪教趁机兴起,都给基层环境建设带来了极大的危害｡据统计:从1993年到2005年,在我国爆发的大规模群体性事件由1万起剧增至7.3万起,参与人数由73万人次剧增至387万人次,有些大规模群体性事件爆发后举国皆惊,甚至产生了世界性的影响｡
正是因为基层危机处理的匮乏,导致了一系列事件的爆发:重庆的万州事件､浙江省的东阳事件､安徽的池州事件､四川省的汉源事件……这一系列负面事件,不仅给社会稳定带来了巨大冲击,更严重影响了老百姓的正常生活,给政府管理工作带来了极大复杂性｡ 因此,经历了一系列事件之后,基层危机处理机制被提上了日程｡
二､基层危机处理的初试水
20世纪90年代的一系列群体事件,让国家意识到:基层危机处理迫在眉睫｡
与此同时,伴随着20世纪90年代末互联网的出现,信息传播呈现新的特点:快速､高效､影响力巨大,“基层危机处理”被正式提出｡
从2000年开始,基层危机处理进入初试水阶段｡在2000年至2002年,基层危机处理的主要模式为“媒体角色”一从记录者到监督者的过渡｡
为什么这个阶段会形成这样的特点?
首先,中国过去的“官本位”和“泛政治化”思想仍然根深蒂固,不少机构在处理相关事件时,依然有这样的想法:认为只要曝光危机事件就会诱发政治上的不稳定因素｡所以,与其主动曝光,不如尽可能在私下进行解决,有时候甚至采取封锁消息等手段｡
而在这个阶段,因为互联网的蓬勃发展,媒体监督的力量也越来越强｡政府也开始通过关注媒体的监督,采取相应正面的､积极的解决危机的行动｡
最典型的案例,就是“南丹煤矿矿难”事件｡
2001年7月17日凌晨3时许,广西壮族自治区南丹县龙泉矿冶总厂下属的拉甲坡矿发生特大透水事件,造成拉甲坡矿､龙山矿､田角锌矿井下81名矿工死亡｡
这起事件,最初被当地政府隐瞒,最后被各大网络媒体介入,并进行广泛报道｡人民网记者对于“南丹煤矿矿难”的报道打破了媒体以往在危机事件中作为旁观者和记录者的传统角色定位,它是我国第一例首先由新闻记者揭露,并通过记者的独立调查最后让事件的真相水落石出的危机事件｡
由于记者的广泛介入,这件事引起了轩然大波,并由此开启了危机事件的治理方面的新模式:媒体揭露监督一政府介入一惩罚责任人｡基层政府从这件事开始后,开始主动与公众沟通,并通报相关案情发展和处理细节｡
2001年8月3日,由国家经贸委主任李荣融率领的中央调查组飞赴广西;4日,直奔南丹事故现场;6日,李荣融在京对记者谈话发布:调查证实,南丹“7･17”透水事件是特大事件,事件发生后隐瞒不报的情况确实存在,调查中发现有黑恶势力参与其中｡同日下午,国务院领导在北戴河研究制定了对这一特大事件的深入调查方案｡
2002年6月5日上午,广西南宁市中级人民法院依法对南丹“7•17”特大透水事件系列案件中的4名被告人作出一审判决｡原南丹县委书记被判处死刑;原南丹县长被判处有期徒刑29年,决定执行20年;原南丹县委副书记被判处有期徒刑11年,决定执行10年;原南丹县副县长被判处有期徒刑14年,决定执行13年,原河池地委书记,行专员和一名副书专员已被撤职正由纪检监机关审查,负有分管责任的广西壮族自治区一名副主席被行政记过处分,另有120多名涉案人员分别被逮捕被审查｡
“南丹煤矿矿难”是基层危机处理事件的分水岭,从此以后,基层危机处理进入了全新时代｡
三､基层危机处理的全面化发展
2003年之后,随着互联网不断发展,基层危机进入全面化发展的时期｡政府开始主动进行危机处理,不再刻意进行隐瞒｡这个时期,我国政府由过去消极应对媒体开始逐步走向积极运用媒体进行危机公关,这是我国政府危机公关的开端｡
这个阶段,互联网媒体依然起到了至关重要的作用｡相比传统媒体,互联网媒体不受地域限制,传播手段更为高效,因此无形中推动了基层危机处理体系的改革｡互联网媒体的意义越来越大,在政府危机公关中开始扮演“沟通者”的角色,并且开始向深谋远虑的“反思者”角色发展,即通过社会力量进行反思,帮助政府顺利解决危机事件,并且预防类似危机的出现｡
2003年的“非典”事件,让中国基层部门对于危机的认识更加深刻,并开始主动运用媒体,与民众进行沟通｡“非典”危机初期,一些部门以行政高压手段压制疫情的传播,结果民众恐慌,政府形象受损｡当时,联合国卫生组织､各个国家都对中国刻意隐瞒“非典”疫情的行为做出严厉批评｡随后,中国政府开始实施积极扭转处理方案,并借助媒体的力量,对抗击“非典”进行直接报道｡在媒体对于“非典”的报道进入公开透明的阶段后,政府才得以转“危”为“机”｡最终,中国抗击“非典”的行动在全国乃至全世界得以传播,并得到了一致认同｡这次危机,让政府认识到媒体作为“沟通者”为公众提供充分的危机信息是消除各种流言和谣言的最有力的方法｡
与此同时,更为基层的民生危机,也得以在媒体的助推下,得到了不断调整和扭转｡这其中,“孙志刚事件”起到了至关重要的作用｡
2003年3月17日晚,27岁的黄冈青年孙志刚因未携带任何证件,在广州市天河区黄村大街被派出所民警带回询问,随后被错误作为“三无”人员送至天河区公安分局收容待遣所,后转送广州市收容遣送中转站｡18日,孙志刚称有病被送往广州市卫生部门负责的收容人员救治站诊治｡20日凌晨,孙志刚遭同病房的8名被收治人员两度轮番殴打,孙志刚因大面积软组织损伤致创伤性休克死亡｡
这件事最初,相关部门依旧采取掩盖的方法,随后被媒体广泛报道,在全国引起强烈的反响,包括法律､社会学专家都站了出来进行讨论｡最终,相关人士也得到了惩罚:经法院审理,涉嫌故意殴打孙志刚致死的12名被告及在孙志刚被收容过程中涉嫌渎职犯罪的6名被告,分别被判处死刑及有期徒刑,对此案负有责任的公安､卫生､民政等部门的负责人及有关人员20多人受到了党纪､政纪处分｡
更具深刻意义的是:经过媒体的报道,孙志刚事件成为当年社会舆论最热话题之一,并引发收容制度大讨论｡最终,在中国实行了21年的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》被废除,取代它的是《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》｡
“非典”事件与孙志刚事件,让政府意识到:如果不能妥善解决危机事件,一味地掩盖,问题不仅不能解决,还会爆发更大的社会问题｡所以“基层危机公关”终于被正式确认,各个城市的党政机关都开始进行相关问题的探索｡
从2004年到2008年,基层危机处理进入深水区,并随着政府的不断转型,取得了一系列可喜的成果｡在这数年中,奥运火炬传递被扰､汶川地震､南方雪灾等大事件和大灾难的发生,挑战了中国政府面对大型危机事件的能力｡而通过这一系列事件的正确处理,中国政府不仅将这些问题妥善解决,还建立了_套完整的危机处理模式,赢得了民众的一致认同｡在这一阶段,“国家形象“这_概念进入政府的视野,政府更加重视以公关的手段应对危机事件,重视政府形象的塑造｡
这个阶段,互联网媒体依然起到了至关重要的作用,并协助政府进行危机公关｡例如,媒体扮演着社会动员者的角色,借助社会舆论影响力,在各地遇到自然灾害之时,动员社会资源,促使社会形成合力采取一致行动共同面对危机｡无论汶川地震､南方雪灾等,各大互联网媒体都派出了庞大的团队,第一时间将动态传播给所有中国人,对灾区物质匮乏和各种困难消息进行全方位报道,动员起包括志愿者､红十字会等民间组织和政府组织合力救灾｡ 经历了最初的对抗到合作,中国基层部门与媒体建立了较好的合作模式,对于危机处理建立了一套全新的体系｡随后,基层危机管螂入了更深领域的探索｡
四､基层危机处理的未来走向
2009年,伴随着移动互联网的出现,中国基层危机处理进入全新时代｡
从这一年开始,民间的力量正式走到台前｡“人人都是观察者”,基层危机处理遇到了新的挑战｡ 这一时期,政府对于各种危机事件的处理,已经建立了一套较为完整的体系——召开发布会､公布相关信息､主动走入群众等。尽管这种模式取得了一定的效果,但是部分省市却仅仅只有形式,在实质内容上却因为公布信息缺乏真实性､政府新闻发言人敷衍应对的官僚作风而频繁遭到民众质疑｡不够专业,成为民众对基层危机处理情况的评价｡
例如,“甬温线特别重大铁路交通事故”等危机事件中,尽管相关部门第一时间来到事故现场,并紧急召开相关新闻发布会,但由于发言人的不当发言,让民众对于消息的真实性感到怀疑,没有起到危机化解的作用｡
为什么这个阶段,基层危机处理会出现新的变化?这是因为——相比较传统媒体的约束性,这个阶段民众参与更加开放,民众的疑惑更为复杂和庞大,所以政府部门形成的危机破解机制,在“全民上网”时代就显得有些不足｡同时,伴随着智能手机用户的不断攀升,基层危机处理的不足之处也日益明显｡
(一)“政企分开“不彻底
在过去,不少地方政府都有自己的下属企业｡这些企业因为隶属政府的原因,会让民众产生质疑:是否存在徇私舞弊､是否违背市场经济的原则?为此,各地政府都开始实施“政企分离”的措施。但部分地区政府职能转变不彻底,导致危机管理活动仍受阻碍,并不能完全赢得当地民众的信任,危机管理活动中的各项职能得不到有效发挥｡
(二)危机管理手段和方法滞后
近年来,虽然各地不少基层政府都进行了相应的危机管理探索,并进行了一系列新的尝试,但很多时候还保留着过去“强制性管理”的思维,遇到民众的疑惑,最终往往采取强制手段,对话有限,总是形式大于实质,因此不能得到民众的认同｡这种行为,表明部分基层部门只是看到了眼前的利益,并没有对此进行过多的总结,更谈不上建立相关的危机管理应急机制,等到下一次危机事件发生,造成更大的伤害时,才“后悔莫及”｡正因为危机管理手段的滞后,导致问题始终不能得到有效解决｡
(三)政府职能不完善
随着舆情的不断深化,以及市场经济的不断完善｡新的危机管理独立机构建设却处于相对落后阶段｡遇到问题,没有机构能够第一时间进行问题解答｡在危机发生时,各个部门往往协调不一,在没有专业人员和应急运作机制的情况下,导致事前不能及时预警,事发时不能有效及时的处理,事后得不到危机处理后经验的总结和教训的研讨｡这种情形,容易导致一个问题会出现多种自相矛盾的解释,进一步放大民众的疑惑,导致问题无法解决｡
(四)立法不全,执法不严
部分地区基层政府存在立法不全､执法不严的问题｡由于缺乏有效的危机处理法律机制,一旦某个事件难以寻找到相关依据或负责人,就很容易造成事发时无人负责､无人敢负责,甚至逃避责任;事发后法律惩戒不清晰,对危机事件的责任人惩罚不够恰当等问题｡这个问题,是目前民众对于危机处理最严重不满的问题｡
与此同时,各个部门的“踢皮球”现象,也容易引发负面情绪,甚至形成群体事件｡同时,在危机事件发生后,因政府职能的不完善,危机事件没能得到全面､有效的善后处理,加之没有对危机事件进一步的总结,从而埋下危机隐患｡这些问题,都应是所有基层部门必须引起重视的｡
正是因为这些问题的存在,所以,我们可以看到,基层危机处理的未来走向主要在以下几个领域:
(一)建立公共危机预警机制
针对所有可能发生的公共危机事件,基层部门应当建立预警机制,尤其是通过互联网的应用,第一时间发现各种问题的苗头｡这里所说的公共危机事件,包括可能造成严重损害社会健康的重大传染疫情,具有较大破坏力的自然灾害,以及一些危及公共安全的突发事件等｡预警机制越规范,就能越早地发现问题,极早着手进行解决｡尤其对于重点社会区域,定期､定点对险情的发生及其可能的危及范围进行科学预测,并采取相应防范措施进行避害或将危害的发生缩小在最小范围,从而能够有效地将危机降到最低,并且在发生未及时,第一时间进行行动｡
(二)建立突发事件应急机制
想要快速解决突发事件,就必须建立完整的应急机制,做到“常备不懈”,这样才能处乱不惊,有条不紊地解决问题｡这就需要各个基层部门必须建立应急指挥中心,这个中心应当由经验丰富的工作人员坐镇,同时不局限于某一部门或领域,其处理具有系统性,可以有效调动各个部门的资源,包括单位内资源､媒体资源等｡这个机构应当建立制度化､规范化的处理渠道,所有部门都必须进行相应配合｡这样一来,政府职能也由此转变,使之更倾向于进行公共管理和提供公共服务｡
(三)完善信息披露机制
公众之所以对部分基层部门感到不满,就是因为自身疑惑不能得到有效解答,很多问题都处于模棱两可之中｡所以,想要平息危机事件,就必须保障公众的知情权､参与权与监督权,及时准确地公布信息｡
只有做到信息披露,能够第一时间解释民众心中的迷惑,这样民众的不满才能得到有效释放,避免大规模的社会恐慌｡更重要地是,一旦出现灾难和危机,信息沟通和交换可以保证政府做出及时和准确的决策,协调反危机的行动｡与此同时,完善的信息上报工作也必须得到巩固｡各个基层部门应当规定:多长时间内将险情向上一级政府通报,这样才能不影响险情的管控,有助于上级部门制定相应的危机处理策略｡
事实上,国家层面已经意识到了这个问题的存在｡早在2007年,《政府信息公开条例》正式颁布时,就确定了“以公开为原则,以不公开为例外”的准则,按照这个原则,咖必须蜀大部分政赫息,必须为不窗某种信息承担举证责任｡
(四)建立专才储备机制
公共危机处理是一门专业的学科,并非人人都可以胜任,例如,如何面对记者采访,如何在现场进行直接调控｡因此,各个基层部门应当建立人才储备机制,并且涉及不同的行业领域,后备人才能否有效供给是能否最终战胜危机的关键所在｡
对于人才储备机制,应当保证年轻化､实战化,定期进行实战演习,提升相应人才的反应能力和处理能力｡与此同时,还应当在民众当中进行防灾教育｡防灾教育的目的,就是为了让民众建立正确的危机意识,这样才能保证在危机到来之时,基层部门把握舆论引导的主动权｡
(五)完善干部问责纠错机制
很多时候,民众因为感到危机处理不当,领导没有承担相应责任,未来事件有可能继续发生而对基层部门产生不满情绪｡对于一个成熟的服务型基层部门来说,干部负责制,是未来发展的核心关键｡例如,豆腐渣工程,这是民众关注的焦点,很多人都有这样的意识:领导存在徇私舞弊,才导致事件发生｡
所以,干部问责机制,能够有效消除民众的疑惑｡当然,对于官员的罢免也要建立合理科学的运作机制,使其符合严格的法定程序,并与其法律责任相匹配｡对于干部的问责制度,应当做到严格又不矫枉过正,实现行政责任与行政权力相统一｡
(六)建立善后恢复的保险机制
一场危机的消除,不管效果如何,势必会给社会各个方面带来相应的冲击｡尤其对于民众问题,会给民众心理带来非常大的影响,甚至部分人士出现消极悲观的情绪,例如地震｡因此,建立善后恢复的保险机制,对于灾后的重建具有十分重要的意义｡对于这个尝试,基层部门应当联合社会的各个方面,即慈善机构､义务团体､媒体等,这样才能做好这项工作,保证民众的情绪得到平复,不会产生新的社会危机｡
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