乡村振兴战略下如何以制度创新实现农业经济的可持续发展
来源： 发布日期：2022-08-19 点击量：
唐坚/文
关键词：乡村振兴；制度创新；农业经济；可持续发展
1 引言
中国自古就以农业立国，同时还是全球规模最大的发展中国家，早在刚建国时就已提出“农业现代化”的宏大目标。通过70多年的艰苦奋斗，农业现代化建设取得了历史性突破，关键农产品供应及国家粮食安全有所保障，农业生产能力大幅提升，已初步形成符合基本国情的农业经济发展制度。在“全面小康”的历史成就下，乡村振兴既是有效解决“三农” 问题的系统方案，又是实现“伟大中国梦”的奠基工程。2021年，中央一号文件《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》明确提出：“新发展阶段‘三农’工作依然极端重要，须臾不可放松，务必抓紧抓实。”因此，在乡村振兴战略下，探讨如何实现农业经济可持续发展的问题是极其重要的，既有助于农业现代化目标的达成，又有利于促进中国经济的可持续发展。
2 中国农业经济发展现状
首先，从农业经济整体情况来看，2020年农业及相关产业的增加值高达166900亿元，在全国GDP中所占比重是16.47%。分三次产业来看，第一、二、三产业的增加值分别是78031亿元、48606亿元、40263亿元，所占比重依次是46.8%、29.1%和24.1%；从产业分类来看，农林牧渔业的增加值为81397亿元、占比48.8%，食用农林牧渔产品加工与制造的增加值为34823亿元、占比20.9%，农林牧渔业及相关产品流通服务的增加值为22278亿元、占比13.3%，如表1所示。
其次，从农作物种植方面来看，2021年全国粮食种植面积为11763万公顷，较2020年增加86万公顷。其中，小麦的种植面积为2357万公顷，增加19万公顷；稻谷的种植面积为2992万公顷，减少15万公顷；棉花的种植面积为303万公顷，减少14万公顷；玉米的种植面积为4332万公顷，增加206万公顷；糖料的种植面积为146万公顷，减少11万公顷；油料的种植面积为1310万公顷，减少3万公顷。此外，2021年全国粮食总产量达到68285万吨，较2020年增加1336万吨（如图1所示）。其中，早稻的产量为2802万吨，较2020年增加2.7%；夏粮的产量为14596万吨，增加2.2%；秋粮的产量为50888万吨，增加1.9%。2021年，全国的谷物总产量为63276万吨，较2020年增加2.6%。其中，小麦的产量为13695万吨，增加2.0%；稻谷的产量为21284万吨，增加0.5%；玉米的产量为27255万吨，增加4.6%。
最后，从相关产业方面来看，2021年全国水产品的总产量为6693万吨，较2020年增加2.2%。其中，捕捞水产品的产量为1305万吨，减少1.5%；养殖水产品的产量为5388万吨，增加3.1%。猪牛羊禽肉的总产量为8887万吨，较2020年增加16.3%。其中，牛肉的产量为698万吨，增加3.7%；猪肉的产量为5296万吨，增加28.8%；禽肉的产量为2380万吨，增加0.8%；羊肉的产量为514万吨，增加4.4%。
3 乡村振兴战略与农业经济可持续发展的辩证关系
3.1 目标和举措的关系
目标与举措间的关系是互相作用、影响和限制的关系，在二者的关系中，目标处在领导地位，而举措则是以目标为中心提供各式各样的支持与服务。如果没有目标，则举措就会迷失方向；如果没有举措的支撑，则目标也只是“空想而已”。从该角度来看，农业经济可持续发展是乡村振兴战略的终极目标，处在领导地位；而乡村振兴战略是达成农业经济可持续发展目标的重大举措，为农业经济发展提供服务，所以乡村振兴战略的各类措施都应以农业经济的可持续发展为中心。如果农业经济可持续发展与乡村振兴战略相互偏离，则乡村振兴必定会变得更加抽象及空洞，人们也会失去对可持续发展的信心，从而会造成目标与举措的偏差。在实施或者调整乡村振兴战略的过程中，应坚持战略目标的价值导向，如此才可以防止出现目标偏差与效率损失的问题。与此同时，要想实现农业经济的可持续发展，则必须坚守乡村振兴“二十字”方针。
3.2 过程和结果的关系
过程和结果间存在着相辅相成的关系，结果是指事物最后达到的状态，而过程是指事物发展所经历的阶段和程序；具体而言，结果是过程的延续，过程是结果的基础。从此角度来看，乡村振兴战略是“过程”，而农业经济的可持续发展是“结果”。长久以来，党和国家对“三农”工作高度关注，出台了若干与农村农业发展相关的政策方针，主要包含建设新农村等，而振兴乡村则是契合中国“三农”工作新特征、新要求的必然结果。所以，乡村振兴应当通过坚持农业供给侧改革、强化体制建设、推动制度创新等政策措施，构建满足农业经济可持续发展要求的新型经营方式、产业机制和运行体系，借此以推动农村三大产业的联动发展和可持续发展，在此前提下实现农业经济的可持续发展。除此以外，还应全面释放各市场主体的能动性，提高创造能力，推动农村产业可持续发展。所以，基于过程与结果间的辩证关系，乡村振兴的实施应确保有合理、高效的监督与规范，防止由于乡村振兴发生偏差而造成无法实现农业经济可持续发展的目标。
3.3 量变和质变的关系
量变和质变的关系，披露出事物发展过程的阶段性与连贯性。从该角度来看，乡村振兴战略与农业经济可持续发展间同样属于此种关系。从量变到质变的突破，因为乡村振兴是长久性的，非连贯性及形式主义的措施或许会造成在具体实践环节中发生倒退性量变的状况，进而导致倒退性质变，即乡村振兴举措与农业经济可持续发展的目标发生偏离。除此以外，两者间还有着互相渗透、互相交错的关系，由乡村振兴的“量变”到农业经济可持续发展的“质变”，在各区域的进程及效果通常往往也是有所差异的。已实现农业现代化目标的区域或许会由于受自然灾害等不利因素的影响，进而造成再次进入到乡村振兴的“量变”中。所以，在推动农业经济可持续发展时，不但需防范乡村振兴举措的非连贯性及形式主义，同样需建立健全乡村保障机制，保障农业经济的可持续发展可以经受得住各类考验。
4.1 以政治方向为“纲”
建党百年来，历届领导集体坚持将发展农业经济作为解决“三农”问题的主要抓手，在各个历史时期都提出了若干发展农村和巩固农业的政策举措。政策内容虽然有所差异，但其饱含的农业经济发展思想却是完全统一的。自小岗村始，邓小平同志大力推动家庭联产承包责任制的落地，将农村地区作为改革开放的重要突破口。积极推进农业经济发展是实现现代化建设的重大决策部署，农业是强国的根基，工业发展越迅速，越应该将农业摆在首要位置。十九届四中全会以来，制度已成为国家治理的核心内容；以制度创新实现农业经济的可持续发展，不仅是中国共产党百年来坚持的政治方向，更加是实现乡村振兴战略目标的本质要求。
4.2 以历史传承为“重”
建党百年来，不管是解放战争和土地革命，还是全面小康，都是围绕着广大人民群众而展开的。建国70多年来，中国从“贫困积弱”实现了向“全球第二大经济体”的伟大飞跃，背后蕴含的是数以亿计的农民在“工农产品剪刀差”的政策下的艰苦奋斗。改革开放40多年来，在中国农民创造的家庭联产承包责任制度下，中国至此走上了高速发展的道路。乡镇企业迅猛发展，取得了巨大的历史成就，中国农民住的不再是“土坯茅屋”，肉票、油票和粮票已成为历史。随着新时代的来临，新农村建设成效显著，农村表现出全新的样貌，数亿农民坚持党的领导，不断奋斗，奔向幸福生活。乡村振兴视域下，农民更加重视城乡间资本、技术及人才的充分涌动，希望与城镇居民携手走进共同富裕的生活。土地“三权分置”是农民在不断实践中做出的重大制度创新，旨在推动农业经济的稳定发展。
4.3 以现实要求为“准”
十九届五中全会以来，我国踏上了现代化建设的新征程，然而“农业基础不稳固”依然是当前我国农业经济发展所面对的主要矛盾。近10年来，习近平总书记多次提出要促进“新四化”的共同发展，并且还强调：“没有农业农村现代化，就没有整个国家现代化。”从现阶段来看，我国的农业经济发展已取得了不错的成绩，然而农业现代化的水平还远未达到信息化、工业化、城镇化的水平，“三农”问题仍是影响“中国梦”的最大障碍所在。农村劳动力匮乏、农产品质量较低、农业生产经营模式落后，以上因素导致我国的农业整体竞争力弱于农业强国。自2004年以来，农产品全球贸易长时间处在逆差状态，同时有进一步扩大的态势，2020年的农产品贸易逆差高达947.7亿美元。在显著的城乡二元结构下，优质的就业机会、教育资源及医疗资源等通常都会聚集在大城市中；农民“市民化”效果较差，渐渐被边缘化，无法享受新型城镇化形成的红利。农村“空心化”“老龄化”问题愈演愈烈，相对贫困问题仍然存在。所以，在乡村振兴战略下，要想实现农业经济的可持续发展，则应坚持以现实要求为“准”，综合考虑以上各种因素的影响，充分发挥制度创新的作用。
5 乡村振兴战略下以制度创新实现农业经济可持续发展的具体路径
5.1 创新农业经营制度
第一，重视满足经营主体的多样化需求。从农业经营制度的组成来看，政府机构处在主导地位，农业经营主体长期处在被领导的地位，因为农民的文化程度相对较低，难以与政府机构展开“公正、公平”的博弈。在建立农业经营制度时，政府机构并未综合考虑各经营主体的多样化需求，更加关注的是农业经济的发展，如此也就导致农业经营制度无法体现出经营主体的合理需求，同样极易引起供求错位的现象。所以，亟待对现行农业经营制度加以创新，重视满足经营主体的多样化需求，以政策方式激励更多的优异人才参加农业经营过程，充分发挥优异人才的带动及示范作用。
第二，妥善处理市场和政府间的关系，充分发挥市场的基础性作用。当前，农业经营制度有着比较严重的供求错位现象，其根本成因就是并未妥善处理好市场和政府间的关系，政府过度干预农业经营制度的供求情况，造成市场的作用无法全面发挥。尤其是在加速土地流转的进程中，因为投入大量的财政资金，对传统农业市场带来了严重的冲击，政府财政补贴会导致土地租金的大幅增长，租金过高会造成农业经营主体的风险理念下降，如果经营不成功便会引起国家资源的严重浪费。所以，应当对政府部门的宏观调控进行合理规范，在奖励政策制定时需要建立相应的第三方监督体系，并且针对奖励主体还需构建淘汰制度，如此才可以将激励政策的作用全面发挥出来，有利于推动乡村振兴，从而实现农业经济的可持续发展。
第三，不断改善公共决策环节，以使得农民能够融入农业经营制度创新的过程中。伴随农业现代化建设步伐的不断加快，相应的农业政策同样在不断调整，唯有在农业现代化建设中建立起相配套的制度体系，才可以促进农业经济的发展。因为现行农业经营制度存在错配的问题，导致出现很多的“空壳”合作社，农村土地浪费、闲置现象严重，上述问题的出现主要是由于农业经营制度的不完善。当前，党和国家正加快农业供给侧改革进程，农业经济要想实现可持续发展，就需要政府机构在确定公共决策的过程中，广泛征求吸收农民群众的意见，提高公共决策的民主性及合理性。在公共决策制定以前，政府部门需要不断创新农民群众参与决策的模式及渠道，充分发挥互联网技术的作用，保护好农民群众的合法权益。除此以外，还需建立健全对应的反馈制度，及时改正公共决策存在的问题，不断提高农业经营制度的合理性及科学性，为实现农业经济的可持续发展提供强有力的制度支撑。
5.2 创新农业知识产权制度
首先，转变农业知识产权保护理念。一方面，正确看待国家安全和农业知识产权保护间的关系。农业安全是国家安全不可或缺的部分，种子有着现代农业“芯片”的美称，要想确保农业安全，首先应牢牢掌控种子的育种技术。所以，应提高社会及科研人员对种子研发的关注程度。另一方面，应进一步加大对农业知识产权保护的宣传力度，以使得农业从业者和农民群众充分意识到保护知识产权的重要价值。既要自身守法，又要敢于和违法行为做斗争。
其次，加速农业知识产权立法进程。根据《农业知识产权战略纲要》精神及当前农业知识产权立法的具体情况，首先应该对目前的农业知识产权规范进行整合，建立专门保护植物新品种的法律体系，整合林业和农业，破除立法方面的困境。对于地理标志的保护，同样需整合当前的各种规范，提高立法集中度，消除立法矛盾。同时，对于农业知识产权立法的层次应不断提高，在机会完全成熟时，将规章又或是法规层次提高至法律层次。除此以外，从顶层设计方面看，可考虑出台《农业产业促进法》。从宏观角度对社会资源进行整合，以立法形式指引社会财力、物力以及人力等资源向农业聚集，助力乡村振兴。
最后，不断壮大农业知识产权执法力量，增强执法能力。一方面，应积极培育既熟悉农业专业理论和技术，又懂得知识产权保护相关法律的综合型人才。可采取招录专业对口公务员或对现有执法力量进行技能培训的方式，增强其执法能力，以打造综合素质过硬的农业知识产权执法团队。另一方面，地方政府机构应树立牢固的主体责任意识，确立准确的政绩观，坚决遏制地方主义和本位主义，避免由于受地方保护主义理念的影响，而导致农业知识产权保护受阻。
5.3 创新农业保险法律制度
第一，不断优化立法保障机制。当前，我国实施的是政策性农业保险，具备极强的社会公益性，此政策能够充分体现出政府部门在农业经济可持续发展方面的重要作用。有些专家认为我国已完全具备对农业保险进行立法的实践基础、理论基础和经济基础，出台《农业保险法》势在必行。然而，将“保险条例”提升到法律高度或许是比较冒进的做法，由于法律注重的是稳定性，而条例则是非常灵活的。此外，还需要明确农业领域各方的相应责任，持续优化农业保险制度，如此才能够加快农业保险立法的进程。
第二，依法规范农业保险监管。从某种程度而言，农业保险可视作金融方面的问题。当前，我国已建立起政策性的管理体系，主要由商业保险公司向农产品保险组织提出相应的申请。既需推动国家政策性农业保险的不断发展，同样还需对农业保险监管体系进行革新，构建更加科学、严谨、有效的体系。此外，还需不断改善政府财政对农业保险的补贴模式。目前的补贴规模还无法满足实际需求，应进一步优化风险预测体系的刚性条件。现阶段，我国的农业保险机构主要是由国务院负责设置，同时具备相应的监督职能，还没有完全摆脱政府的控制。因为政策性农业风险有着极大的不确定性，因此需要在监管机构上成立中央保险机构，从法律层面明确其中立、独立的地位，充分发挥为农业保险服务的职能。
第三，营造良好的法制环境。正常状况下，在出现农业自然灾害事故时，我国的常规做法是由中央和地方政府提供补助，对受灾人群直接进行补助，农民群众能够拿到相应的救济款。在这种保险形式下，社会责任保险意识相对较差，农民群众对于政府部门过度依赖，并不认可农业保险的作用，这或许是造成农业保险参保率相对偏低的根本成因。此同样说明，政府帮扶力度的加大，导致农业社会责任制度的不完善，农民群众社会责任风险意识较差。营造良好的法制环境，加大对农业保险优势的宣传力度，例如保险企业挨户走访、举办关于农业保险专业知识的讲座、借助互联网媒体进行宣传等，从根源处转变农民群众对农业安全保障的态度，加强农民群众对农业保险的接受度，借此以提高农业保险的参保率，实现农业经济的可持续发展。
5.4 创新农业耕地生态补偿制度
首先，建立健全农业耕地生态补偿法律制度。在制度建立健全过程中，相关人员应全盘考虑，以提高制度的科学性。在生态保护意识日益强化的背景下，国家应及时出台与农业耕地生态补偿相关的条例，根据各地的具体状况明确相应的实施细则，进而使得所有地区的细则规范都可以“有章可循”。各区域同样需根据国家制定的补偿条例和当地的具体状况，针对现有法律规章加以优化、完善，在确保农业耕地生态补偿法律符合统一性要求的基础上，逐渐提高其系统性，充分发挥各项作用。
其次，不断优化农业耕地生态补偿监管机制。农业耕地生态补偿制度与其他制度相似，要想确保其能够全面贯彻落实，不仅需要有成熟的法律体系对其提供保障，而且还需成立相应的监管机构，对制度的整个运行过程进行监管。与此同时，还需要充分发挥多媒体的作用，大力宣传关于农业耕地生态补偿制度的相关内容，借此以提高农民群众的法律观念。如果农民群众的合法权益被侵犯，则其便能够根据自己的损失情况而用好法律“工具”，来维护自身的合法权益。
最后，制定符合耕地生态保护要求的投融资政策。以耕地生态保护要求为前提，制定合理的投融资政策，可以为农业耕地生态补偿制度的创新提供强有力的保障。无论何种形式的生态补偿，都应以资金为前提；如果缺少该物质基础，政府机构则就难以采取物质赔偿的形式来填补农民群众的经济亏损。在以农业资源可持续利用为主的生产模式中，农民群众所付出的成本是十分高昂的，因此需对其提供相应的补偿；在此过程中，如果仅仅依赖于政府机构提供的资金，则其结果必定是无法令人满意的。所以，根据农业耕地生态补偿制度的现实状况，不但需采取激励手段以吸收社会层面的资金，同时还需通过发放国债的形式为企业或个人的投资提供相应的保证。除此以外，相关机构还应进一步拓宽补偿资金的来源途径，并且采取宣传和广告等形式来筹集社会资金，借此来降低政府机构的负担，使得农业生态环境可以呈现出良好的“样貌”。
5.5 创新农业产业准入负面清单制度
一方面，确定农业产业准入负面清单制度的主体。该制度的构建，应当以地区功能定位、生态环境容量以及农业资源承载力等作为前提，应防止所有地区清单“一刀切”的现象，同样不可发生相似地区“不一致”的现象。因此，在制定清单时，需由省级行政部门负责领导，以县级政府作为清单主体。首先，各县需要充分考虑相应辖区范围内的农业发展情况、地区功能定位以及环境承载力等各种因素，坚持“因地制宜”原则，制定限制与禁止发展的产业目录。其次，省级政府需要对各县提交的农业产业准入负面清单进行审核，同时根据国家最新出台的政策及时对清单进行调整、优化。如此，不但有助于消除各县在清单制定时由于利益分配不均匀而引起的冲突，而且还能够发挥重要的指导作用。
另一方面，明确农业产业准入负面清单制度的制定流程。首先，合理评价地区环境质量。负面清单制定的根本前提是，对生态环境展开合理性及整体性的调查及评价。以县级政府为基本单位，深度调查该地区的自然资源状况、环境承载能力、以及各种农业产业对当地生态的影响等等，在系统平衡的前提下做出合理的评价，制定相应的禁止类产业和限制类产业。其次，加大公众参与力度。农业产业准入负面清单制度的建立，其根本目的在于对农民在其承包土地上的生产活动进行限制或禁止，涉及农民群众的根本利益，维护农民群众的决策参与权及环境知情权，这不但是生态环境保护的本质要求，而且也能够充分反映出环境民主，提升农民群众对负面清单的接纳程度。省级政府在对负面清单进行审核的过程中，可采取各类方式广泛收集专家学者与农民群众对于负面清单的意见，在制定决策时应进行全面考虑；如果不予以采纳，则应向大众阐明具体原因。
6 结论
综上所述，自1949年新中国成立以来，党和国家高度关注国情和农情，致力于实现农业现代化目标，取得了明显成效。尤其是1978年改革开放政策实行以来，农业经济的大幅增长为国民经济的稳定发展提供了强有力的物质保障。目前，中国总体经济规模已位居全球第二，农业经济在国民经济中的占比相对稳定，能够说中国已成为全球农业经济规模最大的国家之一。以制度创新推动农业经济的可持续发展，应遵循以下制度逻辑，即以政治方向为“纲”、以历史传承为“重”、以现实要求为“准”。在乡村振兴战略全面落实的新时代背景下，应当积极推动农业经营制度、农业知识产权制度、农业保险法律制度、农业生态补偿制度、农业产业准入负面清单制度等制度的创新发展，以实现农业经济的可持续发展。
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