新征程上打造上海城市“智”理样板策略研究
来源： 发布日期：2022-12-02 点击量：
上海是拥有220多万家企业、近3000万人口的超大型城市,总建筑面积超13亿平方米,每天轨道交通客流量超1000万人次、起降航班超2000架次……需要管理的人、事、物越来越多,由此导致需要防控的潜在风险也越来越大,如果仅依赖传统技术手段,许多问题是“管不过来”的,城市管理能力将面临挑战。因此,未来上海需要进一步提升城市管理能力,尤其是智能化管理方面的能力。党的二十大报告提出“加快建设网络强国、数字中国。”2022年6月23日,国务院印发《关于加强数字政府建设的指导意见》,明确提出“构建数字化、智能化的政府运行新形态,充分发挥数字政府建设对数字经济、数字社会、数字生态的引领作用。”2022年1月13日,上海市政府发布《推进治理数字化转型 实现高效能治理行动方案》,提出“到2023年,上海全面推进治理数字化转型取得显著成效,初步形成引领全国的超大城市治理新模式。”作为全国数字化改革的“先锋队”,在实现中华民族伟大复兴的新征程上,上海应通过数字化来提高城市“智”理能力,积极打造城市“智”理上海样板。2018年,上海全面推进政务服务“一网通办”;2020年,上海首创城市运行“一网统管”,“两张网”是上海城市管理数字化的突出亮点。2018年10月17日,上海“一网通办”正式上线运行;截至当前,“一网通办”接入事项高达3556项、覆盖18个领域,基本上实现了与民众和企业日常生活生产紧密关联的服务全覆盖,累计办件量超过2.63亿件。“一网通办”实际上是基于人工智能、大数据等新一代信息技术搭建的集成化办理平台,办理范围覆盖全市、办理模式为网络化办理。首先,“一网通办”破除“九龙治水”现象,实现个人事务的100%审批接入,其根本宗旨是“只跑一次、一次办成”。多年来,“一网通办”办理事项日益丰富,实现行政审批事项的100%覆盖,90%的事项仅需跑一次。从功能角度看,平台整合收费渠道,与快递公司合作提供材料寄送服务,多领域纳入事项,力图满足用户多样化需求;从跨地域角度看,上海积极与江苏、浙江、安徽开展合作,平台设有长三角专栏,目前已实现多种事项的跨省办理,跨地域功能显著提高。其次,“一网通办”不同于传统的线下提交材料办理事项的模式,而是通过网络化平台重塑办理流程,构建“减时限、减材料”办理模式,当前有很多事项已实现“零材料”办理。在“一网通办”事项办理过程中,无需再提交以下四类材料:一是并无法律根据的证明材料、二是可通过电子证照库调用的证照、三是可通过网络核验或数据共享的材料、四是可采取告知承诺形式解决的材料。针对典型事项,确保用户能够全程在线办理,简化办理流程。最后,对政府机构而言,“一网通办”可实现各机构间的信息“全域共享”;对个人而言,可实现各办理事务的“全区通办”;对企业而言,可实现“全网通办”。“一网通办”在电子政务云的支撑下,整合原本“孤立、零散”的数据,构建起1个市级、16个区级数据共享交换平台,依托数据全域共享,大大简化了事项办理手续。2019年,上海首次提出城市治理数字化转型“一屏观天下、一网管全城”的设想;2020年上半年,“一网统管”数字化治理工作正式启动。两年多来,上海全面推进“一网统管”的具体措施主要有:第一,从顶层设计方面看,近年来上海市政府出台多项旨在推动城市管理数字化转型的政策文件,主要包括《关于进一步加快智慧城市建设的若干意见》《关于加强数据治理促进城市运行“一网统管”的指导意见》《上海市城市运行“一网统管”建设三年行动计划》《绩效考核工作方案》等。第二,从组织改革方面看,近年来上海全面重塑城市管理体制机制与组织体系,建立“市——区——街镇”三级城市运行管理中心。截至当前,“一网统管”已覆盖50多个政府机构、200多个系统和上千个应用。将公共安全、公共服务、公共管理、应急处置作为重点管理领域,联合城管、交通、公安、房管、绿化市容等数十个单位,建立了“跨区域、跨层级、跨业务、跨部门”的数字化城市管理体系。第三,从技术创新方面看,上海积极利用人工智能、物联网、大数据、云计算等新一代信息技术,构筑“市——区——街镇”三级数字化平台及“五级应用”的基本逻辑架构,同时将“六个一”用作技术支撑体系。信息系统、数字化平台、应用场景、监控探头、传感器等相互联通,使上海的数据中心、网络基建等处于国内领先地位。第四,从职能实现方面看,以数字化平台接入案件,实施统一调度与派单处置,构建“观、管、防、处”闭环管理系统。依靠大数据及各种数字化场景,及时发现问题、判断风险,实现线下线上“协同、高效”管理。一方面,“经验化、小数据”思维与“系统化、全数据”思维的碰撞。伴随大数据的不断发展,以计算为手段、以数据为中心的全新治理方式,使得传统城市管理正面临着颠覆性的考验。数字技术让城市管理的“根基”发生质变,影响着传统管理的基本运行逻辑;全方位的数据采集使得城市管理整体化及精细化成为可能,传统“经验化、小数据”思维已无法满足日益复杂的社会需求。另一方面,垂直化思维与扁平化思维的碰撞。受线性管理思维的影响,各级政府部门依据纵向关系逐级确定权责,而伴随数字技术在城市管理各环节的大量应用,城市管理所涉及的各要素相互影响、相互联系,甚至会形成“化学反应”。技术革新使得城市管理的外部环境发生根本性变化,同时逐渐融进城市管理的系统内部,于是传统的垂直化思维便无法在治理模式、理念、措施和流程等方面满足城市“智”理的需求。 科学技术日新月异,以数据与技术为前提的城市“智”理模式,应当在机制判断和人类决策、技术理性和人类理性的互相影响中逐渐完善,此便需突破不符合技术条件及时代要求的制度框架,主要包含责任划分规范、权利义务规范、损失救济措施、执行流程规范等等。除此以外,还应进一步优化技术资源的配置。只有资源合理、高效的配置,才可以充分激发市场活力,实现最大化效益。现阶段,在城市“智”理过程中,因为处在供给端的技术资源难以实现个体与区域间的平衡供给,造成各类主体得到的信息资源不对称、不统一,数字技术“鸿沟”在各主体间的差距不断扩大,甚至会出现“信息弱者”“技术难民”群体,从而导致城市“智”理工作严重受阻。从某种层面而言,目前国内的城市管理仍未完全摆脱社会管理的范畴局限,而社会管理的本质是政治管理,其主要包含两方面的内容:其一,公共权力的内部管理;其二,公共权力对广大群众的管理。“政府主导、多元参与、合作共治”是新时代城市管理的根本所在,城市“智”理同样以治理主体多元化为主要特征之一,治理主体范围不断扩大,且各主体间的协作将更加深化。随着大数据时代的到来,数字技术的广泛渗透正颠覆着传统的权力运行模式,政府部门的治理决策及行为具有更强的透明性及公开性,旨在实现城市管理过程及结果的全民讨论和监督,居民作为城市管理的评估者及监督者,通过数字平台全程参与城市管理。城市“智”理主体的多元化将会对政府主导力发起挑战,如何强化城市“智”理中的新力量,破除多元主体协作不畅的困境,是城市“智”理过程中面临的严峻考验。一方面,塑造城市“智”理政策生态。从宏观角度看,城市“智”理的流程塑造和服务机制构建,应当由共生于城市生态的政策生态提供支持。城市“智”理不仅仅是处理群众公共事务、提高城市管理数字化能力的概念性描述,其本质还是依靠数字化技术颠覆传统城市管理模式的过程。科学塑造城市“智”理政策生态,有利于避免城市“智”理过程中的不规范行为。所以,上海的工业信息和城市规划等部门应充分结合上海城市管理的现实情况,明确城市“智”理的整体目标,同步监管城市“智”理方案执行情况,将城市“智”理下沉到制度措施层面,借此确保城市“智”理在政策生态的引导下有序开展。另一方面,提升城市“智”理制度效能。从微观角度看,数字化时代的城市管理工作不应“丢下”智慧制度构建。在城市“智”理模式下,完善的城市“智”理制度体系及其限定的行为模式和内容载体,规定了该场域利益构成中所有主体的“可为”和“禁止”范围。除此以外,业主大会和社区居民代表大会等基层制度,以及“指尖社区”等智慧社区监督制度的优化,同样属于提升城市“智”理制度效能的基本制度范围。第一,“以人为本”的发展模式。城市“智”理的根本宗旨是为群众服务,提升广大群众的生活质量和水平。因此,城市“智”理应严格遵循“以人为本”的基本原则,让更多群众参与其中。参与性、开放性是城市“智”理的突出亮点,城市“智”理各环节都需面向群众开放,健全公众参与体系,提高群众参与积极性。此外,数字化信息平台应充分发挥物联网、云计算以及互联网等工具的作用,为群众在各时间、各地点的参与提供便利,进一步拓宽群众提建议及发表意见的渠道。比如,在抗“疫”战斗中,为及时掌握群众的需求、解决群众碰到的难题,各相关部门应不忘“为群众服务”的初心,提供高质量服务,创造线上线下参与渠道;在疫情发生时,及时通过视频、短信、微博和微信等途径向防疫部门反映,强化疫情监控。第二,多部门协同的发展模式。对城市“智”理而言,其主体主要包含政府部门、社会团体、企业和群众等,其中起主导作用的是政府部门,因此需转变管理方式,建立多部门协同模式,构筑可视化、精细化和集成化的公共信息平台,将各部门管理任务的影像数据、空间数据、监控视频等汇聚于此,城市“智”理决策者从该信息平台中获取所需要的数据与信息,展开系统分析、统筹调度、制定举措。协同部门同样可在该信息平台中进行数据与信息的实时交换,形成多部门协同管理格局。比如,在对排水、路灯、电力、燃气、自来水等企业出现的问题进行管理时,规划委、财政局、发改委、监察委、城管和公安局等部门便可以在信息平台中及时高效对接,协同解决问题。第三,多元主体参与的发展模式。城市管理数字化转型背景下,城市“智”理应当由多元主体共同参与,才可得到更好的管理效果。然而,如何将多元主体有效组织起来参与城市管理是关键所在。因此,政府职能机构应对治理主体参加的各项工作予以精细化分解,同时细化主体的空间单位及工作任务,二者有效对接,避免人力、财力与物力的不必要浪费,以更少的时间完成城市管理任务,提升城市管理效率。第一,整体性思维。整体性思维与城市“智”理模式高度契合,可有效破除信息“烟囱”、数字“鸿沟”等困境。利用区块链、大数据和物联网等新一代信息技术,城市“智”理模式构建且优化城市管理所涵盖的各种监控网络及专业数据库,建立行业云平台,设立数据中心,聚集信息资源,构建标准化、统一化和集中化的信息系统,实现不同系统的互相联通以及数据信息间的无缝衔接,推进政府数据开放及各部门间的数据共享,为广大群众融入城市“智”理提供统一入口。在如此机制的支撑下,城市“智”理通过全方位、全领域的形式重新塑造城市管理的整体性思维,使其“从破碎迈向整合、从部分迈向整体”。第二,自组织思维。城市“智”理过程中的信息共享和应用高度契合涌现系统的特征,处在相对平稳且动态变化的状态中。涌现系统的各部分在动态变化时,具备自组织和自学习的功能。城市“智”理属于自我演进的系统,其中物、人和城市功能系统间互相联动,通过算法不断调整开展自学习,所以可以按照环境的改变来采取相应的措施,实现城市管理的自适应、自感之及自动化。政府作为城市管理的重要主体,不但可以直观掌握城市气候、交通等社会信息,而且还可以实时掌握广大群众对于城市管理的意见和需求,在提供精准公共服务的过程中,对发生的社会问题做出合理的反应,城市“智”理由此就具备了自我检测和自主改善的能力。与此同时,城市“智”理凭借其强大的自组织能力推动着开放式创新。在水平网络系统中,人们基于自身意愿建立联系,通过自组织形式构建起全新的权力关系及社会结构。此种“便捷、高效、灵活”的组织方式为管理创新提供了良好的契机,比如汇聚资金的众筹、汇聚技术的众包等正是开放式创新的结果。第三,精细化思维。决策实际上是基于信息及其计算而形成的,所以复杂城市系统的智慧管理应当以全面、精准地掌握信息为基础。城市“智”理以数据及其关联勾勒出城市的现实场景,契合城市管理对专业性、合理性及精准性的需求。城市“智”理在信息平台的支持下,实时收集关于城市运行的数据信息,采取标准化的数据信息处理方式及流程,全面整合且激活存在于各领域、各行业的多样化异构数据,进一步提高城市管理的可视化和精细化,从而加强城市管理主体科学决策的能力,推动城市管理从简单粗放转向于科学决策、从静态模式转向于动态模式。除此以外,城市“智”理有助于政府部门精准掌握广大群众的需求,进而推动公共服务供给模式从供给导向转向于创新性的需求导向,同时经过提供“多样化、均等化”的公共服务以更好地解决民生问题。同时,深度挖掘海量数据间的关联性,同样使得政府部门可以及时全面掌握社会舆论走向,进一步提高政府部门的应急处理能力以及危机预防能力。城市“智”理模式首先需依靠数字化转型将城市中的环境变动和主体行为数据化,再通过信息平台完成数据的分析、处理和共享,从而为管理主体、广大群众提供全方位的信息服务。所以,不仅需将新兴技术应用于城市“智”理的各个环节,而且还需加速搭建城市公共信息服务平台,逐渐丰富平台类型,拓宽平台覆盖领域,进而提升公共服务水平。第一,加快建设智慧城市,为信息服务供给和数据信息来源提供支持。当前,国家正在试点智慧城市建设,上海应充分发挥“先行先试”作用,根据目前城市管理最迫切的需求,在城市规划中应用新兴技术和先进设施。第二,提高平台数据信息的共享性和流动性、数据应用的安全性和便捷性。相同的数据在城市管理的不同问题中起着差异化的作用,只有被更多主体所利用,才可充分发挥出数据的重要价值。所以,上海可采取整合功能重复的信息平台、统一数据处理标准等举措。对于数据信息的应用,政府部门应发挥引导及监管的功能,不仅需对数字化技术持开放态度,而且还需防控技术可能造成的风险,强化对数据应用、传递和储存的约束。第三,基于“互联网+政务服务”加快建设数字政府,为广大群众提供更加便利的信息服务。针对民众与企业经常办理的事务,应尽可能实现线上办理;针对办理过程复杂的事务,通过部门协作,实现“一站式”办理。综上所述,近年来上海致力于推动超大城市管理的数字化转型,且已取得不俗成绩,其中表现最亮眼的就是“两张网”,即“一网通办”和“一网统管”,构筑起上海城市“智”理的四梁八柱。在实现中华民族伟大复兴的新征程上,上海要敢于“先行先试”,构建城市“智”理制度体系、创新城市“智”理发展模式、树立城市“智”理系统思维、搭建城市“智”理信息平台,积极打造城市“智”理上海样板。(唐坚院士， 研究员,杨雪 教授)
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