新中国成立以来中国共产党巡视制度的变迁特征与演进逻辑 ——基于44份党内法规文本的内容分析

       作为党内监督的一项重要制度，巡视制度贯穿于中国共产党发展壮大的各个历史时期。尤其是在新中国成立之后，巡视制度根据党的事业发展需要而不断调整和变革，并在新的历史时期，不断与时俱进，在管党治党方面发挥了至关重要的作用。随着全面从严治党的不断推进，巡视制度成为学术界研究的重要议题。已有的研究文献可概括为以下三个维度：一是巡视制度的历史发展。学者们分别对新中国成立以来[①]、十八大前[②]以及十八大后[③]三个时间段内的党内巡视制度历史进程进行了细致梳理；二是巡视制度存在的问题。有学者认为，当前巡视制度存在的问题主要表现为巡视工作的效率不够理想，短期巡视工作对于深入挖掘党风廉政工作中深层次的问题效果有限。整改落实情况不理想，巡视成果的转化往往未达预期。机构资源有限性与巡视范围广泛性的现实矛盾更加突出等方面[④]。也有学者基于全面从严治党视角，认为当前巡视工作中存在巡视定位准确性不足、巡视内容的宽泛、对象的模糊、巡视目标的表层化、巡视制度精细化不够和巡视成果运用率不高等一系列问题[⑤]。三是巡视制度的完善路径。学者们主要从三种视角进行分析：第一种基于制度优势向治理效能转化视角，完善巡视制度要坚定党的领导这一最大优势，推进巡视巡察的上下联动，助力党规国法的同频共振，同步推进党内监督、党际监督和国家监督[⑥]。第二种是从巡视全流程的视角出发，提出构建巡视前、巡视中、巡视后以及日常协作机制，将巡视机构同纪检监察机关在工作流程上全链条紧密结合，以完善巡视制度[⑦]。第三种则是基于巡视主体视角，认为“第三方”主体参与巡视监督方式，顺应了国家治理现代化的历史潮流，不仅有坚实的民主基础，而且也可以更为充分地展示出中国的制度自信。但需要遵循全面推进从严治党发展的基本指向，坚持中央纪委主导的基本原则，严把“第三方”准入条件，并建立刚性的制度约束[⑧]。

      上述研究表明，探讨巡视制度的文献已较为丰硕，不仅为完善巡视制度，提升管党治党效能提供了有力支撑，而且为党内法规制度建设以及全面从严治党提供了一定的理论基础。但已有研究大多是通过宏大叙事方式进行研究，还存在以下缺憾：一方面，就研究内容而言，现有研究侧重于对巡视制度存在的问题和完善路径的分析，而巡视制度作为一种监督党员领导干部权力的制度机制，目前还缺乏对制度本身的深入研究；另一方面，就研究方法而言，总体还是以定性分析为主，有个别研究基于文本分析方法来洞悉巡视制度的创新与发展[⑨]。鉴于此，本研究聚焦于中国共产党巡视制度，以1996—2020年的巡视制度文本为研究对象，运用内容分析法探讨巡视制度的变迁特征及内在逻辑，以期为推进全面从严治党提供理论支撑，彰显中国特色社会主义制度的独特优势。

      （一）样本选取

      关于巡视制度方面的党内法规不仅隐含了巡视制度的发展趋势，而且可以直观反映巡视制度建设的状况，因此，本文从党内法规的内容变化中，窥探中国共产党巡视制度的历史演变。新中国成立初期，党中央有意将巡视制度固定下来作为党内监督的一项重要制度， 但由于错综复杂的国际国内形势而未能正式确立。之后又经历了“文革”，巡视制度暂时被搁置，直到1996年1月，中央纪委第六次全体会议将巡视制度正式确立为党内五大监督制度之一，随后印发的《中共中央纪委关于建立巡视制度的试行办法》进一步明确了巡视工作的具体内容，这是巡视制度在中断之后首次以党内法规的形式被确定下来。因此，本文选取的党内法规文本时间从1996年至2020年。搜索途径主要包括北大法宝法律数据库、共产党员网及各地政府官网，为确保党内法规文本的精准性，还结合党内法规汇编材料与书籍进行核对，最终得到研究样本共44份。与此同时，为保证选取的样本符合党内问责的研究主题，遵循以下原则：（1）契合性原则。选取的党内法规文本整体或部分内容涉及巡视的具体规定；（2）规范性原则。选取的文本应当是党内法规或规范性文件，且不应局限于中央党内法规层面，还应当包括地方党内法规文本。

      因研究样本的时间跨度较大，若是以逐年呈现的方式，年与年之间不易区分，不仅不利于探索党内问责制度的变迁规律，而且难以描述其整体发展概况。因此，本研究以中国共产党百年发展的阶段历程划分为基准，将时间跨度划分为1996—2011年、2012—2020年两个阶段，对44份文本按照“时间——类型——序号”进行分类编号，最终形成两个时间段的中央党内法规和地方党内法规共4份制度文本（如表1所示）。

      本研究在明确了巡视制度的分析框架后，运用Nvivo11软件对相关文本进行编码分析，具体步骤如下：首先，提取关键词，即运用Nvivo11软件挑选关键词，并将挑选后的高频词纳入前述的分析框架中的各个维度下；其次，文本内容编码，在明确一级和二级指标的关键词的基础上，采取Nvivo11对样本内容进行编码，根据编码结果进行量化分析，进而发掘文本中所体现出来的变迁特征。

      （一）关键词提取

      提取关键词是进行文本编码的基本前提。本文运用Nvivo11软件提取文本内容的关键词，也即是将所有样本全部导入软件中，进行分词和词频统计，在剔除容易产生歧义和没有任何含义的关键词后，提取与分析框架中各维度相吻合的词语，最终形成关键词高频词库（如表2所示）。

      （二）文本内容编码 

      提取关键词后，运用Nvivo11软件建立节点并对文本进行编码，即将各分析维度作为树节点，再根据关键词建立子节点，以逐行编码的方式将相应的句子或词语纳入对应的节点下，形成“对应点——子节点——树节点”的层级编码。为保障编码的准确性与客观性，还需进行编码覆盖率及信度的检验。一方面，借助 Nvivo11软件中的编码覆盖率统计功能，统计文本的编码覆盖率（图2），结果表明，C1、C2、L1、L2四份文本的编码覆盖率均超过80%，较高的编码覆盖率说明分析框架的建构能够对巡视制度予以真实、全面地反映，编码蕴含的理论价值较大。另一方面，邀请另一位编码员从所选文本中随机抽取1份文本重新进行编码，通过计算两名编码员相互同意和相互不同意的编码数量，得到编码信度为91.83%和94.83% 。同时，在完成编码分析一周后，再次抽取1份文本重新编码以检验编码员的内部一致性，计算得到内部一致性达93.57%，说明编码信度较高，前一次的编码能够接受。

      （三）节点编码密度统计      对不同时期的各节点的编码密度进行统计分析可以发现巡视制度的变迁特征和演进逻辑（如表3所示）。某节点编码密度越高，说明所关注的文本信息出现的频率越高，因而该信息既是政策制定者的关注热点，也是巡视制度建设的重点。

       （四）时间维度分析

       从时间视角分析可以发现不同时期中国共产党巡视制度的变迁趋势，通过统计中央层级和地方层级关于巡视制度文本在各子节点的编码密度后，以图 3的形式 展示了1996—2011年、2012—2020年两个时期中央层面党内问责制度在各节点的编码密度。其中，巡视目标、巡视主体、巡视对象、巡视方式子节点的编码密度随时间推移表现出明显上升趋势，巡视内容、巡视纪律、巡视程序子节点的编码密度呈现持续下降的态势。这表明24年来，党中央对巡视制度的目标、主体、对象、方式等这些维度持续关注。

      1996—2020年间集中展示了新中国成立以来中国共产党巡视制度发展与完善的历史图景，系统梳理巡视制度的发展脉络，深入挖掘巡视制度的演进逻辑，这是促进巡视制度改革创新的必要前提，亦是推进全面从严治党向纵深发展的题中应有之义。

      （一）巡视制度不断与时俱进

      自1996年中央纪委出台巡视制度的试行办法以来，我国逐渐建立了中央及省级巡视及市（地、州、盟）县（市、区、旗）巡察制度，形成了巡视与巡察上下联动体系，相应配套机制逐步完善。1996—2020年，中央及地方均对巡视主体、巡视责任、巡视程序及巡视纪律等予以持续关注，该四个子节点的编码密度在整个节点中占据比例较大。2009年《中国共产党巡视工作条例（试行）》、2015年《中国共产党巡视工作条例》及2017年修订的《中国共产党巡视工作条例》的颁布及实施，促使党内巡视逐渐步入有规可依的科学化、法治化轨道。尤其是党的十九大以来，中央不仅强调“要深化政治巡视，坚持发现问题、形成震慑不动摇，建立巡视巡察上下联动的监督网”[16]，而且于2018年1月，出台了《中央巡视工作规划（2018—2022年）》，对党的巡视工作进行了顶层规划和整体部署，党的巡视制度自此进入了深化政治巡视、发挥巡视巡察联动效应的制度化新阶段，党内巡视功能也由建国初期的“领导和专项监督检查逐渐向党内监督的制度安排转变”[17]，有效促进了巡视制度的科学化、规范化、系统化发展。

      （二）巡视理念由常规式领导向专项式监督转变

       巡视理念指导党的巡视制度文本内容的设计和选择，其可持续性程度影响巡视制度文本的科学性，它一般包括巡视目标、巡视方式等。从时间维度来看，1996—2020年，巡视目标与巡视方式的编码密度均呈现上升的趋势。从层级维度来看，中央层面的巡视目标与巡视方式的编码密度均低于地方层面。这表明，各地方在遵循中央巡视党内法规的同时，对中央巡视规定不断进行细化，对巡视目标和巡视方式方面进行创新发展。就文本内容而言，巡视方式不断创新，巡视方式上在开展常规巡视的基础上积极探索专项巡视。巡视目标不断更新，伴随时代环境的改变而不断作出调整：建国初期巡视制度主要是用于指导纠正各项政治运动，确保运动的方向和效果符合中央意图；改革开放后巡视制度主要是用于加强党内监督， 遏制党员领导干部的腐败；党的十八大以后，巡视制度则成为全面从严治党的重要战略支撑。新中国成立以来巡视目标和巡视方式的不断改变，反映了巡视理念的不断创新，彰显了巡视制度与时俱进的优良品质。

      （三）巡视程序由规范式向链条式转变

       合理完善的程序是巡视制度的核心要义。在巡视制度规定中，最为关注的属程序问题，体现了对程序正义的尊重。编码统计分析结果表明，无论是从时间维度还是层级维度看，巡视程序的编码密度在整个节点编码密度中占据比例最大，明显比其他节点的编码密度高出部分较多，最高点都超过35%。这表明程序的规范完善是巡视工作的重心所在，是巡视工作不断落实的重要依据，这为巡视工作人员提供了规范的行动指南。从各地出台的法规文本来看，党的十八大以前，巡视工作的程序设置一般分为前期准备、了解情况、巡视报告、巡视反馈、问题移交、巡视整改六个环节。党的十八大以后，巡视程序不仅包括事前准备，还包括事中了解、反馈以及巡视整改、对巡视工作人员的监督，这就形成了一个从巡视前到巡视中再到巡视后的完整链条。诚然，合理完善的巡视程序离不开巡视主体的规范执行，对于巡视主体的清晰认定也是巡视制度的重要组成部分。1996—2020年，中央和地方层面的巡视主体编码密度均呈现逐步上升的趋势。从文本内容来看，巡视组长由正部级官员逐步向专业化的副部级巡视专员担任，这些副部级巡视专员先担任副组长再担任组长或直接任组长，他们通常具备较强的专业水平，巡视主体的专业化有利于巡视工作的顺利有序开展。

      （四）巡视责任由分散化向精细化转变

      巡视责任的明确规定是巡视工作开展的基本前提。就时间维度而言，1996—2020年，中央层面巡视责任的编码密度由11.79%上升为12.64%，地方层面的由12.77%上升为13.49%，均呈现出明显的上升态势，这表明中国共产党对于巡视责任的关注度持续上升。就文本内容而言，党的十八大以前，对巡视组、巡视工作领导小组及办公室的职责进行了界定，但对巡视工作人员以及巡视整改的主体责任规定较少，且较为分散；党的十八大后，在巡视制度文本中，一方面对巡视工作领导小组、领导小组办公室、巡视工作人员的职责进行精细界定；另一方面又规定了巡视整改的主体责任，以此保障巡视整改责任的层层落实。因此，1996—2020年，中国共产党巡视制度的责任规定逐步完善，为巡视工作的顺利开展提供了重要保障。但值得我们注意的是，实践中还存在“重巡视轻整改”的问题，这表明巡视整改的主体责任落实不到位，巡视整改在有些地方甚至流于形式，导致巡视中发现的问题不能及时得到纠正。鉴于此，加强巡视责任的有效落实应当是未来中国共产党巡视制度的关注重点。

      （五）忽略巡视的事后监督 

     从巡视要素的分析视角来看，巡视监督是构建党内巡视制度必不可少的关键一环。从时间维度看，中央层面和地方层面的巡视监督的编码密度均有所提升，分别从1.87%提升至2.45%，由2.02%提升至2.04%，这表明中央及地方在制定巡视制度规范时，对巡视监督条款的关注度有所增强。但巡视监督的编码密度仍然较低，无论是中央还是地方层面均没有超过3%，这表明整体而言，关于巡视监督的规定在制度文本中所占比例较小。从文本内容来看，党的巡视制度文本中对于巡视监督的规定较为笼统，对于谁来进行巡视监督以及如何有效监督监督者的规定较为模糊。由此可见，“党内巡视长于监督他人而短于监督自我，如果部分巡视人员政治素质不过硬，加上缺乏足够的外部监督，就有可能导致巡视工作‘走马观花’、流于形式”[18]。巡视监督困境不仅会导致巡视工作难以达到预期效果，而且易形成巡视领域的“灯下黑”现象，严重影响巡视工作的公信力和权威性。

      [②]于学强：十八大前中国共产党巡视制度建设：进程、特点与评判，党政研究，2020年第4期，60-66      

      [③]李莉，马琳：制度效力的双重逻辑：十八大以来中国共产党巡视制度的创新发展，北京航空航天大学学报（社会科学版），2020年第5期，79-87        [④]王建芹，范家皓：法治视野下的党内巡视制度建设问题研究，上海政法学院学报（法治论），2019年第5期，127-135      

      [⑤]张世洲，宋斌.全面从严治党背景下完善党内巡视制度的对策研究［J］理论探讨，2015（5）：127-130      

      [⑥]于学强：论党内巡视的制度优势及其治理效能的转化，探索，2020年第3期，86-97      

      [⑦]李小中，王明生：新时代党内巡视制度的功能及完善路径，南京社会科学，2019年第6期，80-85      

      [⑧]王仰文.“第三方”主体参与巡视工作的实践路径分析［J］.福建行政学院学报，2017（3）：58-65      

      [⑨]李莉，吴江：巡视制度的创新与发展——基于2013—2017年中央巡视组273份巡视报告的文本分析，广州大学学报（社会科学版），2019年第4期，67-73      

     [⑩]U.S,GeneralAccounting Office.Content Analysis.A Methodology for Structuring and AnalyzingWritten Material.Boston: Houghton Mifflin Company,1989      

      [11]郑石明，要蓉蓉，魏萌：《中国气候变化政策工具类型及其作用——基于中央层面政策文本的分析》，《中国行政管理》2019年第12期，第87-95页。      

      [12]霍龙霞，徐国冲：《走向合作监管：改革开放以来我国食品安全监管方式的演变逻辑——基于438份中央政策文本的内容分析（1979-2017年）》，《公共管理评论》2020年第1期，第68-91页。       

      [13]谷志军：《容错纠错机制为何难以操作？——基于政策文本的实证分析》，《行政论坛》2020年第1期，第72-78页。      

      [14]文宏，陈路雪，李玉玲：《新中国成立70年来防范化解重大稳定风险的发展脉络与演化逻辑》，《行政论坛》2019年第5期，第22-30页。      

      [15]文宏，杜菲菲：《注意力、政策动机与政策行为的演进逻辑——基于中央政府环境保护政策进程（2008—2015年）的考察》，《行政论坛》2018年第2期，第80-87页。      

      [16]习近平：决胜全面建成小康社会  夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告，北京：人民出版社，2017：67      

      [17]胡云生，1949-2019：中国共产党巡视制度述略，中州学刊，2019年第7期，126-133      

      [18]张志胜，肖家美：全面从严治党视阈下的党内巡视：困顿与探索，武汉科技大学学报（社会科学版），2018年第4期，395-400      

      [19]邓小平．邓小平文选：第３卷．北京：人民出版社，１９９３：２７１      

      [20]付胜南，王传利：整治与政治：中国共产党巡视制度的嬗变和结构功能分析，理论探讨，2020年第4期，133-138