宏观调控政策协调在经济“软着陆”中的作用

      改革以来的第一次宏观调控始于 1979年。针对当时“洋跃进”导致的国民经济比例严重 失调,政府决定实行以调整为重点的“调整、改革、整顿、提高”的八字方针,开始全面的国民经 济调整工作。但 1979、1980 两年的调整工作并未真正落实。以致这两年经济速度虽有下降, 但仍然很高。与此相联系,财政赤字急剧扩大。这两年国内生产总值分别比上年增长 7. 6% 和7. 9%,财政赤字分别为 170. 6 亿元和 127. 5 亿元。只是到 1981 年,调整工作才真正得到 落实。这年国内生产总值增长率下降到 4. 5%,财政赤字缩小到 25. 5 亿元。但 1982、1983 两 年经济回升过快。这两年国内生产总值年增长率依次分别为 8. 5%和 10. 2%; 财政赤字依次 分别为 29. 3 亿元和 43. 5 亿元。尤其是 1984 年,为了提前实现翻番目标,全国各地普遍增温 加压,相互攀比增长速度,加工业过快发展,能源供应和交通运输日趋紧张,固定资产投资和消 费基金猛增。1984 年国内生产总值比上年增长 14. 5%,财政赤字进一步扩大到 44. 5 亿元。财政赤字扩大,社会总供给小于总需求,经济过热的浪潮又起。 

      第二次宏观调控是从 1985 年开始的。政府针对基建规模过大、物价上涨较快、银行货币 投放过多等经济过热的现象,提出了“软着陆”的方针,对经济进行宏观调控。这次宏观调控当 年即见成效。1986 年继续加强宏观调控,国民经济主要比例关系明显改善,经济增长速度与 经济结构渐趋合理,物价涨幅下降。1985 年国内生产总值增长率下降到 12. 9%,1986 年又下 降到 8. 5 %。全国零售物价指数也由 1985 年的 8. 8%下降到 6%。但当时认为“软着陆”已成 功,从而放松了总量控制。其结果是,国民收入持续超分配,投资和消费的再度扩张,通货膨胀 严重,使得当时国力支撑不了严重膨胀的建设规模和社会消费需求,农业不能支撑过大的生产 规模,能源、原材料、交通和基础设施不能满足加工业的需要,1987 、1988 两年国内生产总值分 别比上年增长 11. 1 %和 11. 3 %。由于社会总需求远远超过总供给,全国零售物价指数也由 1987 年的 7. 3%上升为 1988年的 18. 5%,达到 80年代最高点。这样,经济没实现“软着陆”, 就又起飞了。 

      第三次宏观调控是从 1988 年底开始的。进入 1988 年后,国民经济加速发展,国民经济失调问题随之加速积累,严重的通货膨胀引发了抢购风潮,政府决定对经济进行治理整顿,再度 进行宏观调控。政府采取严厉措施,清理、压缩固定资产在建项目,集中部分投资审批权以控 制新开工项目,严格控制银行固定资产贷款,投资规模逐步收缩。同时,采取财政和金融双紧 的政策,货币超经济发行的状况全面扭转,财政收支状况有所改善。国民经济在紧缩条件下运 行,物价涨幅回落。国内生产总值年增长率 1989、1990 两年分别下降到 4. 3 %和 3. 9%。物价 涨幅由 1989 年的 17. 8%,下降为 1990 年、1991 年的 2. 1%、2. 9 %。但这次调整力度过大,经 济增长率下降过猛,并一度导致市场疲软,实际上是一次“硬着陆”。从 1991 年起,我国经济步 入迅速升温阶段。1991、1992、1993 三年的国内生产总值分别比上年增长 9. 2%、14. 2%、 13. 5 %。1993 年物价涨幅上升到 13. 3%,能源、交通和重要原料供应十分紧张。随着房地产 热、集资热和开发区热的出现,乱集资、乱拆借、乱设金融机构现象日益加剧,金融秩序混乱,信 贷收支、财政收支和国际收支出现了明显的不平衡。 

      针对总量失控、结构失调、通货膨胀率过高、经济秩序混乱、国际收支平衡压力加大的局 面,从 1993 年下半年开始,第四次加强宏观调控。中央决定先后实行了一系列重要政策,深化 金融、财税、外贸和外汇改革,整顿金融秩序、加强金融管理、加强农业基础,控制需求过快增 长,增加有效供给,最终成功地实现了“软着陆”。其主要标志是在保持经济以较快速度持续增 长的同时有效地控制了通货膨胀,1994—1996 年, 国内生产总值分别比上年增长 12. 5%, 10. 5 %,9. 6%; 物价涨幅则由 21. 7%下降到 6. 1%。 

      这次宏观调控成功的经验很多,其中,综合协调宏观经济政策、扬长避短、发挥合力是成功 实现经济“软着陆”的基本经验之一。 

      这次宏观调控较好地处理了相互联系、相互制约的各项宏观政策目标之间的关系,特别是 较好地协调了经济增长、稳定物价和扩大就业三大目标。 

      1993 年,在协调经济增长、稳定物价和就业三个目标时,各方面有不同的看法: 有些人士 认为,通货膨胀与失业相比,失业更可怕,中国每年有数千万新增劳动力,因此,应该利用通货 膨胀与就业之间的替代关系,以高通胀、高就业来促进经济发展; 另一些人士认为,通货膨胀对 经济的危害很大,不仅造成经济秩序混乱,而且影响社会安定。他们还指出,失业与通货膨胀 既有替代关系也有并存关系,两者可能相互替代也可能共生共存,实行通货膨胀不一定能消除 失业,经济可能出现高失业与高通胀并存的滞胀状态,影响经济稳定增长。 

      从理论和实践来看,通货膨胀与失业有无替代关系取决于货币量增长率和通货膨胀率之 间的关系。如果货币量增长率低于通货膨胀率,那么,经济中的实际需求减少,对劳动力的引 致需求也下降。此时,通货膨胀与失业没有替代关系,反而有正相关性,会出现失业与通货膨 胀并存。只有当货币量的增长率高于通货膨胀率,货币的增长能够引起实际需求的增长,对劳 动力的引致需求才会增加,失业率下降,通货膨胀与失业有替代关系。在高通胀时期,要利用 失业与通胀的替代关系,就需要过多地发行货币,这会给经济带来更多的隐患,导致高通膨胀 与高失业并存的滞胀现象。所以,在通货膨胀率太高时,不能运用以通胀换取失业的办法。因此,中央政府抓住影响宏观经济运行的主要矛盾,果断决策,将抑制通货膨胀作为宏观调控的 首要目标,作为正确处理改革、发展和稳定三者关系的关键,在稳定物价前提下保持经济稳定 快速增长,在经济增长的过程中扩大就业机会。 

      (二)宏观政策措施的协调

      1.控制总需求政策措施的协调

      总量平衡是宏观经济稳定的基本条件。1993 年经济过热的突出表现是总需求大于总供 给的差率超过正常水平 10 个百分点。需求膨胀又主要是由于固定资产投资规模过度膨胀引 起的。控制总需求,首先是从控制固定资产投资规模入手,对固定资产投资采取严格控制的措 施。这些措施包括计划、财政和金融政策措施的协调。 

      ( 1)发挥投资计划控制投资规模的轴心作用,抑制总需求。本次宏观调控的投资计划措施 有: 通过调节和指导具体的调控机制,使财政调控机制、金融调控机制、监督调控机制等充分反 映投资计划的要求; 向各类投资主体展示国民经济发展走势、方向和国家长期发展战略,以权 威性信息引导微观投资主体的投资流向; 运用现有计划体制的指标控制和项目审批制度,压缩 在建规模、控制新开工项目。如: 计划部门对已批准的可行性报告和项目建议书的项目进行重 新审议,注销不符合国家产业政策、市场前景不明、建设资金不落实的项目; 严格控制高档房地 产开发项目; 大幅度压缩一般性建设项目和不适宜的开发区及相关项目。 

      ( 2)协调金融政策措施与投资计划措施,控制投资需求。银行配合投资计划加强对投资资 金源头的控制。具体措施为: 中央银行控制货币发行量,在加强贷款限额管理的同时,加强对 基础货币控制; 对资金总量指标实行指令性计划,严格管理银行投资贷款、国外贷款,控制债券 和股票发行的总规模,严格控制银行信贷资金的发放和使用,以控制资金总量; 明令禁止乱拆 借、乱集资、超规模贷款,清收违章拆借资金,严禁用信贷资金充作建设项目的自筹资金和自有 资金,严禁将流动资金用于固定资产投资; 加强中央银行的再贷款回收; 强化专项贷款的管理, 如商业银行的房地产贷款被严格限制于中央银行下达的规模内,不得突破等; 加强对社会集资 的管理,控制社会集资的规模、投向和数量,严禁各类非法集资、以证券回购业务之名行筹集投 资资金之实等行为; 规范非金融机构在资金市场中的行为; 开拓和发展金融市场,鼓励企业从 金融市场直接融资,既拓展了融资渠道、扩大了投资资金来源,也有利于企业强化自我约束,还 有利于中央银行加强对投资资金总量的调控; 中央银行通过调整利率、再贷款规模等货币政策 工具,灵活地调节货币流通量和信贷资金量,强化金融对投资的间接调控作用。这些措施从资 金源头上有效地抑制了投资需求。由于财政不再向中央银行透支,通过国债弥补财政赤字,同 时,投资规模得到控制,投资过大对货币发行的倒逼机制弱化,从而有利于中央银行较独立地 执行货币政策,较好地控制货币供给量的增长幅度,有效地抑制了需求。 

      ( 3)财政政策与计划、金融政策相互配合,调控投资需求及总需求。其措施为: 完善税制改 革,严格依法治税,增加税收收入,防止税收流失,通过增税抑制社会总需求,也给企业创造平 等竞争的外部环境; 利用税收杠杆调整投资流向,优化投资结构; 统筹预算内和预算外建设资 金,由综合经济部门统一协调预算外资金的使用,引导预算外资金流向国家重点发展的产业部 门; 加强对财政信贷资金的管理; 通过税种、税目、税率、减免税等实现投资调控目标,如资源税 可以促进资源的合理开发和利用,建筑税可以控制投资规模等; 通过国家预算收支总规模的变动来调节投资的总量,削减国家预算内投资,有效地减少投资规模,控制投资需求。 

      2.优化结构、增加供给政策措施的协调

      这次宏观调控与以往不同之处是重视国民经济结构优化、增加有效供给,采取适度从紧的 宏观经济政策。一般来说,通货膨胀,经济过热,都是总量失控与结构失衡共同作用的结果。因此,加强宏观调控,消除经济过热,首先必须从控制总量开始,这是毫无疑问的。但只有总量 控制,而没有相应的结构调整,宏观调控的目标就不可能实现。因为它不仅很容易造成经济滑 坡,而且控制也不可能持久。一旦放松控制,扩张就会卷土重来,这方面过去是有深刻教训的。我国国民经济运行中的一个突出矛盾,就是总量与结构之间的矛盾。如果总量受到控制,结构 问题就暴露出来; 如果迁就现有的结构,总量就无法控制。针对这一情况,在这次宏观调控中, 一方面总量控制严格而适度,另一方面从一开始就注重和加强了结构调整。这次调整结构,较 好地处理了三方面的关系: 一是兼顾投资与经济发展之间的相互促进、相互制约的关系; 二是 正确处理各产业和各行业之间的关系,重视基础产业、农业、支柱产业的发展; 三是发挥地区优 势,协调区际经济结构,注意处理好东、中、西部的关系,实现地区均衡发展。实现产业结构优 化、增加供给的主要措施为: 

      ( 1)优化投资结构的政策措施。这些措施以产业政策为中心,注重在抑制投资即期需求效 应的同时发挥其长期供给效应,既优化产业结构又提高未来的生产能力,保持经济的适度增 长。具体措施为: 一是通过计划,确定经济发展的重点,加强以农业、能源、交通和通信为重点 的基本建设,并向商业银行推荐建设项目; 二是依据投资计划,按照保重点、保收尾、保竣工的 原则,集中资金完成竣工投产和收尾项目,早日形成新的生产能力; 三是理顺价格关系,对价格 水平较低的基础工业和基础设施的新建项目,实行逐步还本付息或微利,以调动企业和地方等 各类投资主体对这些产业投资的积极性; 四是对国家重点建设项目,在资金安排、征地拆迁、物 资供应、交通运输、外部配套等方面予以保证; 五是实行专项基金制度; 六在投资项目的安排 上,适度向落后地区倾斜,对不发达地区实行“同等优先”原则,尽量多安排一些项目。对经济 不发达地区从事国家重点项目建设,提高政策性贷款比重或给予优惠利率的贷款,并对重要的 基础性、公益性甚至竞争性项目给予补助,以降低筹资成本、提高竞争力。国家还鼓励经济发 达地区到不发达地区投资,引导和鼓励外商到落后地区投资。 

      ( 2)适度从紧的财政政策与优化结构政策的协调。财政部门在增收减支、控制债务规模的 同时,还采取了以下的措施配合经济调整和增加有效供给: 一是通过财政信贷集中更多的社会 资金用于国家急需的基础产业建设; 二是根据国家的产业政策、科技政策适当增加科技费用、 技术改造拨款、贴息和新产品技术开发费,加速折旧投资抵免,以支持投资结构调整; 三是采取 财政贴息和专项资金等措施支持农业和农村经济发展; 四是发挥投资方向调节税对投资的导 向作用; 五是对银行的保值储蓄实行贴息,支持银行实行适度紧缩的货币政策; 六是支持企业 优化资本结构,对国有企业“拨改贷”资金本息余额分别情况转为国家资本金,将优化资本结构 试点城市国有企业上缴所得税的一部分拨给企业,用于补充流动资金,对国有企业兼并破产中 银行的损失,在实行总量控制的条件下,由呆帐坏帐准备金冲销等一系列措施。 

      ( 3)适度从紧的货币政策措施与其他政策措施的协调。这些货币政策措施包括: 一是适度 控制货币发行量,中央银行根据宏观经济发展目标确定货币发行量,由于投资规模得到控制,投资过大对货币发行的倒逼机制弱化,货币发行量的增长基本上与经济增长的速度相适应; 二 是调整利率和再贴现率,中央银行根据物价水平的高低及时灵活地调整银行存贷款利率和中 央银行对商业银行的再贷款利率,在通胀率较高时调高利率和再贴现率,在通胀率下降后及时 下调利率和再贴现率。使物价和存款利率、存款利率和贷款利率、贷款利率和债券利率之间保 持合理水平,以减轻财政负担,降低企业融资成本,促进经济增长; 三是在信贷方面,实行“总量 控制,重点调整结构”,对国家重点项目和重点企业实行“点贷”; 四是在用贷款规模和再贷款规 模等措施调整社会货币供给量的同时,逐步压缩信用放款,适当扩大中央银行的再贴现范围和 数量,从资金源头上调节流入经济领域的信贷资金量; 五是改进金融调控方式,运用公开市场 业务等新的间接调控工具。国债规模的扩大为公开市场业务创造了条件。1996 年开办中央 银行国债公开市场业务,以更灵活的方式微调货币供给量。 

      3.物价调控措施的协调

      与上述调节总供求的政策措施相配合的抑制物价的措施有:

       ( 1)实行物价调控目标责任制。按照全国物价调控的目标确定分省、自治区、直辖市的物 价调控目标。各级政府主要领导负责,组织各部门齐抓共管,综合治理通货膨胀。

       ( 2)对重要农副产品生产实行首长负责制。针对物价上涨中 50 %多是受粮食副食品价格 上涨的影响,国家实行“米袋子”省长负责制和“菜蓝子”市长负责制,并采取了多渠道增加农业 投入、改善农业生产条件、提高抗御自然灾害的能力,大幅度提高粮食定购价格,强化科教兴 农,扶持支农工业。适度运用进出口和粮食储备增加市场供给。抑制粮食、饲料价格上涨。 

      ( 3)加强和改善物价监管,建立价格调控机制。大中城市初步建立了居民基本生活必需品 和服务项目及重要生产资料成交价格监测网络,国家逐月公布各地物价指数,加强对物价的社 会监督。各地物价部门对生活必需品价格和化肥农药等价格进行专项检查,大力整顿流通秩 序,加强市场建设和管理。粮食部门实行政策性业务和商业性经营两条线运行,对化肥市场进 行了整顿和规范,普遍推行蔬菜直销。国有、合作商业在稳定市场物价中发挥了重要作用。建 立重要商品储备制度、价格调节基金制度等新的价格调节机制。

      (三)宏观调控政策与深化改革政策的协调

      以往加强宏观调控,特别是消除经济过热,经常会影响到改革措施的贯彻和执行。也就是 说,在强调宏观调控时,改革的步伐可能要放慢一些,某些改革措施的力度也可能会小一些。然而,这次宏观经济调控,由于环境的改善,各方面的措施配合较好,特别是正确地处理了改 革、稳定与发展的关系,不仅没有影响到改革进展,反而促进了改革的深化。如 1994 年以来, 在宏观经济体制改革方面推出了包括统一税率,实行中央与地方分税制; 改革金融管理体制, 实行中央银行、政策性银行和商业银行职能分开; 进一步放开主要工业品的价格和实行汇率并 轨等在内的一系列重大改革措施。在企业改革方面,则围绕着建立现代企业制度,进行了抓大 放小,资本优化组合,企业改革、改组、改造相结合等,从而大大强化了市场机制的作用,使市场 在约束经济扩张方面发挥了重要的作用。也就是说,随着宏观经济调控措施的实施和企业作 为市场主体与经济利益主体地位的确立,那些产品没有销路,经济效益较差的投资和生产,自 然就会受到市场力量的约束; 而那些产品有市场、有效益的投资和生产,发展速度快一些,对增 加有效供给,控制通货膨胀和保持较高的经济增长率都是有益的。协调宏观调控政策与深化改革政策,使市场机制在宏观调控中发挥作用,也是这次“软着陆”成功的一个重要原因。 

        (一)理顺宏观调控部门关系,协调宏观经济政策 

       1.理顺宏观经济调控部门间的相互关系

       我国实行宏观经济调控的三大部门是计委、财政部和中国人民银行。理顺三部门之间的 关系,应正确发挥各自的作用,相互协调,相互制约,形成合力。计划要加强宏观经济运行的监 测、预测,提高制定计划的科学性,恰当把握宏观调控的力度,在确定宏观经济调控目标的同 时,提出需要配套实施的经济政策; 财政则运用预算和税收手段,调节经济结构和收入分配; 中 央银行以稳定币值为首要目标,合理调节货币供应量,保持国际收支平衡。财政与银行联手规 范财政资金的信贷使用,解决信用资金财政化和财政资金信贷化问题。 

       2.加强协调宏观经济政策的措施 

       在政策目标确定后,主要是政策措施的协调。政策措施比较多,各有特点,用于宏观调控 各有其优越性和局限性,协调经济政策手段、适时操作、力度适当,才能充分发挥其互补的功 能,有效地调控经济、修正市场失灵、提高资源配置效率。如在通货膨胀率和失业率都比较高 时,要实现降低通货膨胀率和减少失业率,就需要适度的紧缩货币政策措施和扩张的财政政策 措施相配合。可以考虑减少再贷款、在公开业务市场上卖出债券、提高贴现率或存款准备金 率; 政府增加直接投资、减少税收、扩大财政支出; 同时,对产品价格实行严格的管制。在政策 手段的时间安排上,可以考虑先扩大财政支出、减少再贷款、严格控制价格; 然后,增加政府直 接投资、提高贴现率; 如收效不明显,再考虑采用改变存款准备金率和减税等手段。 

       (二)完善金融调控

       在本次宏观调控中,中国人民银行和各大国有商业银行发挥了重要的作用。然而,由于金 融体制不够完善,影响了货币政策的效果。金融调控中比较突出的问题是信贷配给和社会游 资及金融风险增大问题。这些问题需要很好地加以解决。

       1.正确运用信贷配给 

       信贷配给是指,当信贷市场需求大于供给时,银行在低于市场利率的利率水平上鼓励一部 分企业贷款,限制另一部分企业贷款,不以高利率满足市场对信贷的需求,在信贷市场上,有一 部分企业以高利率申请贷款而不得。宏观调控中运用“点贷”措施就是明显的信贷配给现象。 

       信贷配给对宏观调控政策有两方面的影响: 一方面强化了紧缩政策的效应,当政府实行紧 缩货币政策时,银行贷款利用配给机制,高风险企业和经济效益低下的企业几乎得不到贷款, 从而控制了社会投资需求,增强了紧缩政策的效果; 另一方面抑制了扩张政策的效应。当政府 放松银根时,银行信贷配给仍然起着抑制需求的作用,从而削弱了扩张政策的效应。 

       信贷配给是不完全市场中银行的理性行为,是市场失灵的表现。改善信贷质量的根本的 出路在于系统地进行配套改革,培育具有自我约束机制的市场主体,加速国有企业改革的进程; 同时深化银行体制改革,加快实现经营集约化,管理规范化,深化内部改革,建立起符合市 场经济要求的商业银行管理体系和运作机制,消除信贷配给对宏观经济政策的逆向调节作用。 

       2.加强对社会游资的引导 

       现在社会游资越来越多,支撑了泡沫经济,对宏观经济的影响越来越大,影响了政策的协 调效应。非银行金融机构的资金,社会保险、商业保险的结余资金,企业股份制改造中发行股 票的资金,各种信托投资公司的资金,一部分预算外资金以及国有商业银行贷给国有企业的部 分款项,都成为社会游资。据估计,我国现有游资 1 万多亿元。在我国资金市场发育不完善、 调节机能不健全的情况下,对游资的调控往往失灵,影响宏观调控政策的协调效应。 

       银行和财政要携手管理和引导游资投向国有大中型企业和国家重点工程。中国人民银行 要加强对金融市场的管理,规范金融市场秩序; 对游资要进行清理和整顿,从资金源头进行控 制。财政要强化预算外资金管理,集中掌握一部分资金用于国有企业的技术改造和社会基础 设施建设及组建大型企业集团。 

       3.金融风险防范 

       随着金融业市场化进程加快,金融风险增大,必须有切实和有效的防范措施。防范金融风 险,完善金融宏观调控,必须按照建立社会主义市场经济体制的要求,深化改革、规范金融秩序、加强监管、强化法治,建立和完善现代金融体系和金融制度。要加强人民银行的中央银行 职能,加快国有商业银行的商业化步伐,健全多层次、多类型的金融机构体系。把一切金融活 动纳入规范化、法制化轨道,大力整章建制,依法治理金融,规范和维护金融秩序。要提高金融 业经营和监管水平,有效防范和化解金融风险。

       (三)改善财政调控 

       进一步完善财政宏观调控的措施为: 1.完善分税制。进一步科学地划分中央与地方的事 权范围。完善增值税。2.切实加强财政管理,推进法制建设。3.完善一般性转移支付制度。简化转移支付形式,加大过渡时期转移支付力度。4.强化预算外资金管理。从源头上控制预 算外资金的增长,财政帐户必须由综合部门集中统一开设和管理,坚持收支两条线管理制度, 加快“费改税”的进程。5.加强税收征管,进一步加强增值税发票管理,强化稽核手段。6.协 调国税局和地税局的关系。就目前的状况而言,因地制宜的办法是: 一是经济发达地区在减少 税种交叉的基础上,国税、地税仍然分设,能够充分发挥竞争机制的作用,有利于加强税收征 管。二是经济欠发达地区,国税地税征管机构宜合一,这样可以降低征收成本。7.培植财源, 振兴财政。财政部门促进经济发展的措施有: 一是支持国有企业深化改革和企业技术进步,提 高财政投资效益; 二是根据国家产业政策,调整财政投资结构,增加对农业的投入和高新技术 产业投入,加强农业基础地位,培植开发新财源; 三是协调区域经济发展,逐步增加对中西部地 区和老工业基地的财力支持,促进这些地区的资源优势转化为经济优势,增强其财政实力。

       注: 在本文写作过程中,参加了讨论的还有:贾履让 、吕福新、丁德章、石磊、马小方。