落实中央城市工作会议精神 加快老旧小区改造
来源： 发布日期：2022-08-19 点击量：
中央城市工作会议 2015 年 12 月 20 日至 21 日在 北京举行。中共中央总书记、国家主席、中央军委主 席习近平在会上发表重要讲话，分析城市发展面临的 形势，明确做好城市工作的指导思想、总体思路、重点任务。
中央城市工作会议高瞻远瞩地指明 ：“加快老旧小 区改造”，具有强烈的现实意义和深远的历史意义。中央城市工作会议指出，城市是我国各类要素资源和经 济社会活动最集中的地方，全面建成小康社会、加快 实现现代化，必须抓好城市这个“火车头”，把握发展 规律，推动以人为核心的新型城镇化，发挥这一扩大 内需的最大潜力。中央城市工作会议还提出，要坚持 集约发展，树立“精明增长”“紧凑城市”理念，科学 划定城市开发边界，推动城市发展由外延扩张式向内 涵提升式转变。加快老旧小区改造，就是将扩大内需 的最大潜力迅速地转化为现实的有效需求，切实推动 城市发展由外延扩张式向内涵提升式转变。
在经济新常态中，经济稳中有进，然而，还存在 着消费市场疲软、投资增幅下滑、经济下行压力大、 产能过剩等问题。大众创业万众创新、经济结构调整 和产业升级是经济未来的新动力，但是，都不能收一 蹴而就之功，需要假以时日才能形成新的经济新动力， 对解决当前经济面临的问题而言，“远水解不了近渴”， 亟须寻求稳定经济增长、化解产能过剩、扩大就业的 新动力。
就中国目前的经济结构和产业结构而言，与经济 新常态相适应、切实可行、短期能收立竿见影之效的 经济新动力是 ：加快老旧小区改造。
加快老旧小区改造，就是实施老旧小区加固宜居 节能改造工程，即对老旧小区楼房进行安居加固、加 装平层入户的电梯、顶层平改坡、底层建无障碍通道，小区公共设施更新等工程。结合城市基础设施更新和地下管网建设，加快老旧小区改造，是以房地产存量快速刺激中国经济增长， 利国利民，不仅可以给产业升级、经济结构调整和企 业自主创新留出时间和空间，更可以在短期内促进经 济增长，收一箭五雕之功 ：一是老年社会安居乐业的 民心工程，奠定居家养老、社区养老的基础 ；二是形 成经济新常态的新增长点，缓解经济下行压力 ；三是 迅速化解产能过剩，增加就业 ；四是增加社会财富存 量，彰显国家治理能力 ；五是有利于节能降耗发展低 碳经济。
老旧小区现存的问题
老旧小区是指 2000 年之前、集中于上世纪八九十年代建成的城镇居民住宅，新小区是指 2000 年以后建 设的城镇居民住宅。老旧小区已历经二三十余年，陪 伴楼宇的居民一同迈入迟暮之年，存在着明显的安全 隐患，宜居性差，越来越难以承载居民吃力的步伐， 严重影响了小区居民的生活质量并制约了居家养老， 亟须进行抗震加固宜居节能改造。
1．出行不便，上楼下楼困难。随着老龄社会的到来， 上下楼已成为横亘在老人和腿部有病痛的年轻人面前的山。出现“以前说‘蜀道难，难于上青天’，对老旧 小区居民来说，现在蜀道不难了，难走的是老旧小区 居民楼的楼梯” 。对于年逾六旬的老人来说，从老旧 小区一步步上下楼是一件很困难的事，一级级楼梯在 老人面前就像一座座高山，稍不留神就摔倒，没有人 陪伴的老人们往往不敢独自上下楼。随着老龄社会的 快速来临，借助电梯轻轻松松地回家和出门，对于老 旧小区居家养老的的人们来说，是日思夜盼的梦想。
与上下楼难相伴而生的是 ：购物容易，回家困难。现在城市购物有大卖场，有购物中心，有超市和便利店， 然而，将物品用汽车或小推车拉到家门口后，上楼就 成了难题，出现了购物容易，回家困难的现象。
2．患病难医，养病护理犯愁。老旧小区居民生病 受伤，行动不便时，不仅是老人，对于患病后行动不 便的年轻人和小孩上下楼延医就药，都需要依靠亲属 好友帮助背扶。如果患病需要在家养护，则更加发愁， 这些病人的家庭常常变成“急诊室”，在家准备很多急 救设备和简易的医疗器械，以应对突发的“人有旦夕 祸福”。
3．居住安全存在隐患。许多城市的老旧小区进 入“质量报复周期”。20 世纪 80 年代和 90 年代，全 国城市化建设提速，大批居民小区楼房密集建成。当时，国家建筑规范标准跟不上建设速度，企业责任心差， 给老旧小区工程质量留下隐患。
随着老旧小区进入“质量报复周期”，“居住安全” 已成为悬挂在所有老旧小区居民头上的“达摩克利斯 之剑 ”。20 世纪 80 年代和 90 年代建设的老旧小区，频频成为楼房坍塌事故的主角 ：2014 年 4 月 4 日，浙江奉化一幢只有 20 年历史的居民楼如麻将般突然倒塌一死六伤 ；同年 4 月 28 日一幢建好 25 年的常熟居民 楼在经历了墙体开裂、地基下沉后、部分楼体坍塌 ；2009 年 8 月 4 日，河北石家庄市一座建于上世纪 80 年 代的二层楼房在雨中倒塌，17 人遇难；2009 年 9 月 5 日， 宁波市锦屏街道南门社区的一幢 5 层居民楼突然倒塌 ；2012 年 12 月 16 日，交付 20 余年的宁波市江东区徐戎三村 2 幢楼发生倒塌，造成 1 死 1 伤 ；2013 年 3 月28 日，浙江绍兴市越城区城南街道外山新村，建于上世纪 90 年代初期的一幢 4 层楼的民房倒塌。
4．老旧小区的公共设施老化。老旧小区普遍存 在公共基础设施老化现象 ：一是电力设施老化，电力 线路消耗大，供电负荷不达标，居民大负荷用电时经 常跳闸停电。二是供水管道陈旧，有的城市供水管道 浪费惊人，老旧小区水压低导致中高层住房经常停水。三是排水设施落后，经常堵塞，污水外溢现象普遍， 雨水多了小区就洪涝，小区内道路被洪水浸泡毁坏， 居民行路艰难。四是供暖管道老化，居民冬天常常挨冻， 室内温度很难达到 16 摄氏度。五是老旧小区楼房顶层 大多是平顶，冬天渗雪水夏天漏雨，冬冷夏热，进而 导致住户能源消耗巨大，还容易出现入室盗窃等问题。
加快老旧小区改造可以收一箭五雕之功
当前，加快推进老旧小区改造，可以一举五得 ：1．老年社会安居乐业的民心工程。幸福生活的基本要素是“安居乐业”，居住房屋的质量与此息息相关。老旧小区改造，提高老旧小区居民生活质量，让老人 居家颐养天年，是安居乐业的民心工程。
（1）对老旧小区楼房进行加固，让居民圆安居乐 业的中国梦。从居民安全出发，采取楼房加固措施消 除安全隐患，提高老旧小区房屋质量，增加老旧小区 楼房的寿命。中国《民用建筑设计通则》规定，一般性建筑的耐久年限为 50 年 -100 年，然而，许多老旧小区却只能持续 25 － 30 年。对老旧小区进行抗震加固， 消除塌楼隐患，防止更多的老楼提前“寿终正寝”，让 老旧小区的建筑平均寿命达到 100 年，让广大居民踏 踏实实地做安居乐业的中国梦。
（2）老旧小区改造中加装平层入户的电梯和底层 建无障碍通道及顶层平改坡等宜居工程，提升居民生 活质量，让老人做好颐养天年的老年梦，减轻独生子 女家庭年轻人的负担。2014 年年底我国 60 岁及以上 老年人口达 2.14 亿人。由于中国的传统和养老机构严 重缺乏的现状 , 对老人的照料义务 , 更多是由家庭承 担 , 然而，由于独生子女政策实施 . 中国正全面迎来 “421 家庭”时代 , 一对夫妻赡养四个老人和抚养一个 孩子的家庭格局日益成为主流 , 家庭形态的变化，使 得家庭扶养能力几乎达到极限。
老旧小区改造中的宜居工程，顺应了老人及赡养 老人的年轻人对美好生活的新期盼，给居家养老和社 区养老奠定物质基础。加装电梯和底层建无障碍通道， 方便居民出行，解决行动不便的伤残病人员、特别是 老年人上下楼难的问题，方便各年龄段的伤残病人， 尤其是老人的生活起居，有效提升居民生活质量。将 老旧小区平顶改成坡顶，解决冬天渗雪水夏天漏雨和 冬冷夏热，既提升了居民生活质量，又有利于防盗， 还有利于老旧小区节能环保。
2．老旧小区改造是经济新常态的新增长点。
（1）老旧小区改造刺激中国实体经济增长。老旧 小区改造是以房地产存量刺激中国经济增长，具有其 他产业无可比拟的优势。在房地产市场整体出现下行 趋势之时，以自 20 世纪 80 年代到 20 世纪末老旧小区住宅建筑面积为 803465 万平方米计，老旧小区改造对 经济的推动作用非常显著，连续三年每年可以轻而易 举地拉动 GDP 增长 2.5 个百分点。
（2）社会投资增加，促进实体经济增长。对“未 老先衰”的楼房进行全面加固，可以从多方面增加有 效需求，促进实体经济增长，一是按照住建部新安全 标准全面加固老旧小区，直接增加节能环保建筑材料 生产、加工、施工的投资需求。二是老旧小区安装电梯， 能够增加电梯行业生产、安装、维修的投资需求。三是老旧小区平改坡和底层建无障碍通道，增加对防水 防晒保温材料和建筑材料行业的生产、安装、维修的 投资需求。四是老旧小区公共设施配套改造，能够推 动供水供暖供气和地下管道等诸多行业的投资需求。
（3）刺激社会消费，尤其是居民消费，促进实体 经济增长。老旧小区改造，能够带动室内装修产业增 长。政府对居民老旧小区改造后，居民必然会重新装修 , 进而启动家庭装修业及相关产业，促进实体经济增长。一是装修业迅速增长，老旧小区居民大多有储蓄，这些储蓄相对于日益上涨的新楼房价而言，购买新房 几乎是可望而不可及的，然而，相对于老旧小区改造 后的装修而言，居民的储蓄无论是用于简装修还是精 装修都绰绰有余，因而，装修业会急速增长。
二是家电、家具和家庭文化饰品行业随之增长， 居民家庭装修后，需要相应的家具和家电与之配套， 此时，无论原有家具和家电已损坏或已到使用年限还 是没有损坏或没有到使用年限，仅是风格不符合新装 修风格，家具和家电及装饰品都会被更换，从而促进 这些行业增长。
3．老旧小区改造切实化解产能过剩。老旧小区改 造刺激诸多行业的增长，形成刺激经济增长的产业链， 迅速地解决传统产业的产能过剩。一是按照住建部新 安全标准全面加固老旧小区，将直接地增加钢铁、水 泥、玻璃等传统产业的有效需求，显著地缓解这些产 业的产能过剩。二是老旧小区加装电梯和底层加坡道， 刺激电梯及相关行业的发展。三是老旧小区平顶改成 坡顶，应用大量的节能环保绿色建材，促进与建筑相 关的节能环保产业发展，缓解建筑材料过剩。四是老 旧小区加固和室内装修后，必然会对家电、家具和文 化饰品产生改造的需求，进而推动目前已经处于停滞 和过剩的电子产品、家具产业和家庭饰品产业的增长。
4．增加社会财富存量，彰显国家治理能力。与老 旧小区拆迁不同，老旧小区改造增加了社会财富。对 老旧小区进行拆迁和重建，虽然拆和建都增加了当期 的 GDP，但是，不仅拆迁过程形成巨大的社会资源浪费， 而且减少社会财富的存量，历年积累的社会总财富随 着经济增长而递减。老旧小区改造不需要大拆大建， 不仅以节约社会资源的方式提升了老旧小区的质量和价值，改善了居民的生活质量，而且老旧小区改造在 增加当期 GDP 的同时，增加了社会财富的存量，使得 历年积累的社会财富随着经济增长而递增。
老旧小区改造，彰显国家治理能力。对老旧小区 拆迁，往往出现居民对拆迁补偿不满意或居民不能顺 利回迁等等因素，常常引发老百姓与政府的矛盾，矛 盾甚至引发群体事件，损害了政府公信力，损及国家 治理能力。然而，老旧小区改造增进了居民住房的质 量和价值，改善原有居住生态，地方政府在帕累托改 进的基础上进行社区治理，从源头上避免了拆迁引发 的社会矛盾，增强了政府的公信力，显著地提升国家 治理能力。
5．有利于节能降耗发展低碳经济。老旧小区改造 能够降低资源消耗，充分利用现有资源，有利于经济 发展方式转变，实现可持续发展。大拆大建，被拆除 的旧楼不能重复利用，新建楼房需要消耗大量不可再 生资源，都导致资源大量浪费。而老旧小区改造可以 大幅度地节约钢铁、水泥、砂石、水、电、气等资源 及土地资源。
老旧小区改造从增量和存量两个方面都有利于节 能减排。一是减少增量建筑能耗和排放，老旧小区改 造避免大拆大建的弊端，大幅降低能源消耗和碳排放， 帮助各地实现节能减排的目标，实现低碳经济发展。二是减少存量建筑能耗和排放，老旧小区经过加装外 墙保温层等措施可以有效减少能源消耗，降低碳排放 水平。三是有利于减少建筑垃圾，降低污染物排放。
统筹谋划，整体推进老旧小区改造
1．以“生命安全是最大的民生”理念实施老旧小 区改造工程。对居住在有安全隐患的老旧小区住户来 说，“楼房安全一分钟都不能等”。八九十年代“快餐式” 建筑的质量周期性报复开始显现，老旧小区塌楼事故 频繁发生，多起楼房坍塌事件警醒我们 ：政府要以杜 甫的“安得广厦千万间，大庇天下寒士俱欢颜，风雨 不动安如山！”的胸怀为黎民苍生的居住安全，尽快 进行老旧小区改造，对楼房进行安居加固。
2．老旧小区改造与完善城乡基础设施相结合。老 旧小区加固宜居节能改造工程与城区供水供气供暖管 网改造相结合，能有效地提升居民生活质量 ；老旧小 区改造与城市管网建设和改造相结合，优先改造材质 落后、漏损严重、影响安全的老旧管网，确保管网漏 损率控制在国家标准以内 ；老旧小区改造与城市供水、 排水防涝和防洪设施建设相结合，加快雨污分流管网 改造与排水防涝设施建设，解决城市老旧小区积水内 涝问题。
3．老旧小区改造的筹资方式。推进老旧小区改造 的筹资方式为：居民出一点、政府补一点和社会筹一点。
一是按照谁使用谁受益谁付费的原则，个人出一 点，居民作为房屋产权人，对自己的房屋本体负主要 改造责任，居民分摊的资金可以是居民自有资金或个 人贷款，也可以来自公积金贷款。
二是按照政府提供公共产品和服务的原则，政府 补一点，由财政投入资金，主要用于小区水、电、气、热、通信等管网和设备的等公共 设施改造。无论是老旧小区还是 新小区的公共基础设施改造原本 就需要政府投资，老旧小区与公 共设施改造相结合，提高政府资 金的投资效率，减少二次投资和 重复投资。因而，政府仅需在公 共部分设施给予资助，如抗震加 固、宜居的加电梯和平改坡等公 共设施改造及小区节能环保改造 等方面予以部分的资金支持。
三是积极鼓励社会资金参与 改造，社会筹一点，由政府运用 政策来激活房屋维修基金和公积 金等处于闲置状态的资金（实际 上这些基金没有闲置，以 5000 亿的房屋维修基金为例，通过炒股、挪用、委托理财等各种方式沦为开发商、银行、 证券公司、有关部门等利益集团的“生财工具”），使 其用于老旧小区改造。鼓励社会资金参与老旧小区改 造，这些提供资金的企业可以优先获得政府购买服务 政策支持，优先参与小区新业态的商业活动，如“互 联网 + 生活服务 + 养老服务 + 医疗服务 + 金融服务”等。
4．政府制定老旧小区改造政策。总结和借鉴北京、 上海等城市已有的老旧小区抗震改造经验，制定统筹 推进老旧小区改造的政策。虽然老旧小区改造是广大 居民福利的帕累托改进，但不同楼层居民福利改进的 程度不同，需要政府政策协调各方利益，有效地平衡 小区不同楼层住户的利益，顺利地推进老旧小区加固 宜居节能改造工程。
建设老旧小区改造示范区，以点带面促进老旧小 区加固节能宜居改造。老旧小区改造是一项新兴事业， 也是一项民生工程，为了避免老旧小区改造中可能出 现的失误和损失，应该由各地政府进行老旧小区改造 的试点，通过老旧小区改造的示范工程建设，统筹推 动老旧小区改造的全面、有序展开，收利国利民之效。
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