制度创新：我国常态化疫情防控中的经济可持续发展战略
来源： 发布日期：2022-09-15 点击量：
【摘 要】 2020 年，新冠肺炎疫情席卷全球，给各国社会经济的发展带来了沉痛的打击。在国内疫情刚出现时，中央政府果断采取有效措施，使疫情在短时间内得到控制，经济发展踏上“复苏”道路。新冠疫情的多点爆发，从多层面影响着经济的发展，使得中国经济的可持续发展面临着更加严峻的考验。然而，疫情并未阻挡住中国经济前进的步伐，2021 年国内生产总值的增幅高达 8.1%。在常态化疫情防控的背景下，应充分认识各经济要素所表现出的全新特征，从微观、中观、宏观三个层面梳理清楚新冠肺炎疫情对我国经济的可持续发展的影响机制，坚持制度创新，不断完善市场经济基础性制度、建立健全“绿色”经济制度、创新财政支出制度体系、进一步加大制度型开放力度，从而实现常态化疫情防控中我国经济的可持续发展。
【关键词】 疫情防控；常态化；制度创新；经济；可持续发展
一、引言
新冠肺炎具有较强的传染性，疫情初期，仅仅数月时间全球大部分国家和地区都出现了不同程度的疫情。为了做好疫情防控工作，政府部门采取诸如居家隔离、核酸检测、关停人员密切接触型行业以及推迟工作等措施。此种防控措施，不仅对广大群众的日常生活和工作产生了极大的影响，而且还影响着国民经济的可持续发展。此次新冠肺炎疫情具有程度深、范围广、冲击大的特征，既区别于 20 世纪 30 年代发生的“经济大萧条”，又区别于 20 世纪 70 年代发生的“经济滞涨”和 2008 年出现的“经济大衰退”。“大萧条”的根本成因是有效需求欠缺，利用凯恩斯有效需求管理便可让经济恢复常态；“滞涨”的根本成因是能源价格增长造成的供给冲击，利用供给学派稳定供给即可；“大衰退”的根本成因是金融监管不到位导致的金融恐慌，通过加大监管力度，便可避免系统性金融风险的出现。不管是“大萧条、滞涨”，还是“大衰退”，其都是由于系统内部运行受阻而引起的经济“内伤”。但是，疫情影响则是系统外部冲击而造成的经济“外伤”。在新冠肺炎疫情大面积暴发后，中央政府从制度层面着手，采取强有力的措施，使疫情在短期内得以有效遏制，经济发展逐渐回到正常“轨道”。2020 年，中国是全球主要经济体系中唯一 GDP 实现正增长的国家，2021 年的GDP 增幅更是达到了 8.1%，由此可见制度创新对我国经济的可持续发展的重要价值。
二、常态化疫情防控中的“中国式”成绩单
在常态化疫情防控的大环境下，2021 年中国在疫情防控及经济发展方面处在世界领先地位，交出了“中国式”成绩单。
（一）GDP突破110万亿
从国内生产总值来看，2021年全国GDP总规模高达143670亿元，较2020年增加8.1%（见图1）。分三次产业来看，第一产业的增加值为83086亿元，增加7.1%，占GDP的7.3%；第二产业的增加值为450904亿元，增加8.2%，占GDP的39.4%；第三产业的增加值为609680亿元，增加8.2%，占GDP的53.3%（见图2）。
（二）对外贸易规模不断扩大
从对外贸易来看，2021年全国货物进出口规模高达391009亿元，较2020年增加21.4%。其中，进口总额为173661亿元，增加21.5%，占进出口总额的比重为44.41%；出口总额为217348亿元，增加21.2%，占进出口总额的比重为55.59%（见图3）。进出口贸易顺差为43687亿元，较2020年增长7344亿元。2021年，中国与“一带一路”国家的进出口规模为115979 亿元，较2020年增加23.6%。其中，进口总额为50055亿元，增加26.4%，出口总额为65924亿元，增加21.5%。
2021年，全国服务进出口规模为52983亿元，较2020年增加16.1%。其中，服务进口总额为27548亿元，增加4.8%，占进出口总额的比重为51.99%；服务出口总额为25435亿元，增加31.4%，占进出口总额的比重为48.01%。2021年，外商直接投资（不包括保险、证券和银行领域）新成立47643家企业，较2020年增加23.5%；实际使用金额为11494亿元，较上年增加14.9%。其中，“一带一路”国家对华直接投资（包括部分自由港的投资）新成立5336家企业，增加24.3%；投资总金额为743亿元，较2020年增加29.4%。
（三）新模式、新业态、新产业加速成长
2021年，在全国规上工业中，装备制造业的增加值较上年增加12.9%，占比为 32.4%；高技术制造业的增加值较上年增加18.2%，占比为15.1%；在规上服务业中，战略性新兴服务业的增加值增加16.0%。2021年，网上零售规模高达130884亿元，较2020年增加14.1%；集成电路总产量超过3594亿块，增产37.5%；新能源汽车的总产量达367.7万辆，增产 152.5%。2021年，全国新增2887万户市场主体，日均增加2.5万户；截至2021年底，国内共有1.5亿户市场主体。
三、常态化疫情防控中各经济要素的新特征
在常态化疫情防控背景下，各经济要素表现出全新的特征：
第一，贸易保护常态化。新冠肺炎疫情在世界各国的暴发，导致经济下行风险不断加剧，各国贸易保护行为有所抬头，打着确保国家与产业安全“旗号”的贸易保护举措不但在数量方面显著增加，而且在对象方面也更加趋于普遍。短期内，此种现象或许无法减少或消除；在常态化疫情防控下，贸易保护或将走向常态化。
第二，就业代替效应加强。在疫情暴发阶段，即使全球各国都采取了不同的举措对家庭与个人提供补贴，比如加大疾病补贴力度、延迟稳岗补贴等等；然而，常态化疫情防控下，长期存在的社交隔离状态，导致广大群众的就业意愿大幅下降，劳动参与率大大降低。常态化疫情防控中，数字经济高速发展，涌现出大量十分灵活的就业模式。传统以固定时长与人员集聚为特点的就业模式逐渐转向以灵活与非标准为特点的“零工”模式，此类“零工”式的就业缺少严格的合同规范，造成就业及收入面临更大的风险，严重影响着劳动人员的就业意愿。此外，各种产业跟随数字技术创新而转型升级，由此引起的劳动力代替效应进一步加强。
第三，技术进入“密集活跃期”。疫情暴发使得以人员集聚为主要特点的生产方式逐渐暴露出各种各样的弊端，所以应推动生产方式向智能化和高效率方向转型，而以数字化、智能化和信息化为核心的大数据技术正好符合此要求；从客观层面而言，为了加快高新技术发展的步伐，从而引起日常生活和生产模式的巨大变化。常态化疫情防控中，以上各种变化在生活与生产领域中将会长期存在，同时还会引起层次更深的改革；云计算、大数据以及人工智能等新兴技术逐渐进入“密集活跃期”，数字化进程不断加快，数字技术将会全面渗透进教育、医疗以及贸易等众多领域。以上技术的革新将会形成更加成熟的供应链，有助于提高上下游企业的联动性，集聚各种不同的生产要素，进一步提高资源分配的效率和精准程度。
四、疫情对中国经济发展的影响机制
（一）微观层面在新冠肺炎疫情出现后，对微观主体（包含企业与个人）带来的影响是最大的。在疫情潜伏阶段，确诊与疑似病例整体较少，疫情防控仅在局部地区进行，环境刺激效应并不是很显著；对应的，认知、生理和环境等因素的作用相对有限，所以个体的情绪并未受到太大影响。整体而言，在新冠疫情刚出现时，对经济微观层面并未产生较大的影响。在疫情暴发阶段，环境刺激效应明显加强。其中，从政府部门来看，政府号召群众在家隔离，尽可能减少外出，多地进入Ⅰ级响应状态，大多数区域延迟复工甚至停学停工；从疫区环境情况来看，病例数大幅增长；从安全危机角度来看，延迟复工、停学停工等政策措施对企业生存以及群众就业和学生学业造成了极大的影响。由于受各类环境事件带来的刺激，微观主体还受到了从众心理、利益诉求等因素的影响，导致其表现出完全不同于潜伏期的情绪反应，从而导致行为层面的巨大变化。
（二）中观层面新冠疫情对经济中观层面造成的影响，主要涉及特定行业，即关联产业。在疫情暴发时期，对经济影响既有正面的，又有负面的。从正面影响来看，医药和医疗开支短期内集聚上升，给保险、医药和在线医疗等行业创造了极大的利好。与此同时，人们日常消费和生活模式的变化促使办公、娱乐以及消费等诉求逐渐从线下转入线上，电商、物流、网络游戏、远程办公以及在线教育等行业迎来了全新机遇。从负面影响来看，出于对隔离工作的考虑，线下经济活动不得不暂停，使得制造业和房地产等行业遭受巨创。以 2020 年 2 月为例，第二产业固定资产投资完成额同比降低 46.2%，交通运输业如货运、客运总量同比降低 48.5%、85.4%；此外，酒店餐饮业、旅游业等都受到了巨大的经济损失。
（三）宏观层面新冠疫情对经济宏观层面造成的影响是短期和长期并存的，其中短期影响集中在暴发时期。在疫情暴发阶段，防控政策收紧，负面影响日益突出，对经济短期影响极大。由于受中观层面的影响，短期需求和生产大幅下降，消费链、资金链以及产业链等链条无法实现无缝衔接，经济难以维持动态循环，运行效率大大降低，导致失业率骤升及物价上涨共存的乱象。相关数据表明：2020 年前两个月 CPI 指数分别是 105.4、105.2，是当年的最高点；2020 年 2 月，城镇调查失业率高达 6.2%；全国制造业 PMI 指数为 35.7，同比降低 28.6%。新冠疫情作为外部影响，对经济发展带来的冲击是暂时性的，但其对经济的中长期影响或许会在未来显现出来。微观层面企业发展预期的改变、个体投资和消费预期的变化，都会对中观层面的行业和产业产生不同程度的影响，从而影响到中国经济的可持续发展，所以不可忽略此种滞后性的影响。与此同时，当前世界疫情并没有得到有效控制，国外疫情仍十分严重。中国作为国际产业链与供应链的中心，应当以消费链、资金链以及产业链等核心环节为中心制定合理的政策，以此防范其他国家对我国造成的联动影响。
（一）不断完善市场经济基础性制度
现阶段，我国经济运行仍面临着不充分的市场发育、不完善的市场机制等困境，政府提供公平的市场竞争环境、高效的产权保护、更加严格的市场准入及环境保护等各项服务，是经济可持续发展的制度前提。对于各种隐性与显性壁垒，应着重放宽服务行业的准入限制；对于民营企业产权保护不足的问题，应建立权责清晰的产权激励与产权体系；对于影响外企、民企进入的“旋转门”“玻璃门”等现象，应加强公平审查的刚性规范；对于国有企业在一些竞争性领域呈现出的扩张性趋势，应合理限制上游大型金融公司和垄断性企业的发展壮大。
市场经济基础性制度的健全，核心在于建立健全市场化的要素配置机制。目前，中国商品的市场化程度已较高，然而要素的市场化程度仍远无法满足经济可持续发展的需求，加之政府机构依然采取行政手段对资本和技术等要素进行干预，导致资源要素利用率降低、价格扭曲等现象。所以，应建立市场决定价格的制度体系，降低政府干预，扩展人才社会性流通途径，让技术要素充分涌动起来。还需建立健全市场化的要素配置机制，以增强市场机制对于资源配置的重要作用。在传统的经济发展模式中，中国经济重点突出的是内部区位竞争，在全球经济体系中的竞争优势主要集中在市场潜力与要素成本方面；随着经济高质量发展时代的来临，也就意味着经济发展将要面临更大的外部竞争压力，中国应重视制度质量的加强，以此提高全球经贸协作的竞争优势。对制度质量而言，最关键的要素便是能够反映合约强制力的法治环境，因此需健全经济领域法律体系，同时完善执法司法对经济运行的保障制度。此外，政府优质监管和高效服务是制度质量的关键组成要素，是实现经济可持续发展的核心力量，所以政府机构应推动“放管服”改革逐渐走向“深水区”，不断缩减行政许可相关事项，进一步优化营商环境。
（二）建立健全“绿色”经济制度
1.建立健全“绿色”经济配套性制度。从政策协调性方面而言，“绿色”经济制度完善的关键就是如何发挥制度效用；制度效用的形成，主要取决于各种制度间的协调配合功能，此种协调性在政策效用发挥、投资成功率提升、资源错配度降低等方面发挥着不可替代的作用。从“绿色”经济制度执行来看，制度建立必定是针对“绿色”经济运行中的某种问题而进行的。制度从制定、实施到发挥作用是一个循序渐进的过程，但制度最后取得的效果未必能够达到既定目标，而导致此种问题的根本成因，通常是制度设计不科学，造成制度无法有效落地，又或是执行后无法适应现实需求。所以，在制度执行过程中，应当建立配套性制度，以确保此项制度成功落地。
2.建立健全“绿色”经济评价性制度。发展“绿色”经济应当有健全的评价性制度对其成果加以评估，评价性制度应包含政策性指标与技术性指标。对于“绿色”经济而言，应构建能够对其发展状况进行评价的技术性指标，为各类驱动性因素的产生创造优良的政策环境；从制度实施方面而言，应构建与“绿色”经济相关的政绩考核指标体系，为作出重大贡献的官员提供良好的晋升途径，同时还需要及时归纳、概括成功的经验。在“绿色”经济评价制度构建过程中，不但需要明确将来或许会碰到的认知矛盾问题，而且还需要认识到中国产业政策通常依靠决策机构的选择和判断，且代替着市场机制。此种政策干预不但体现在对于部分产业的支持（比如新能源汽车产业），同样还体现在对于部分工艺或技术的支持（比如芯片工艺）。政策干预是发展“绿色”经济的重要手段，然而在微观经济领域中过度的干预，则会对市场选择机制产生不利影响。
（三）创新财政支出制度体系
1.构建财政减免优惠的基金制度。财政向企业科技、科研项目提供的贴息资金和资助资金，可选择股份化的模式，由财政机构设置独立的资金运营企业，主要负责财政扶持的科研项目资金的股份化和市场化利用，即国家提供的支持是无偿性的。企业用于项目研发的本金，在项目成功后应得到部分红利又或是利润。如此，财政补贴便具备了可持续性，同样能够避免被企业的盲目利用而导致其创新力降低。对于国有性质的项目，则无需选择股份化的模式，此举有利于避免个人或机构对国家资金的窃取，防止发生权力腐败现象。针对税收减免及优惠的部分，同样需将其视作政府部门的股权投资，企业如果上市，得到较高的经济利润，则财政应得到相应的分红。财政补贴优惠和减免并非是无偿的，而是市场、机遇和时间的支持，如此对各类企业而言是相对公平的。
2.构建财政减免优惠的监督检查制度。应修改当前对科技企业所实行的 15%优惠税，修改对部分企业实施的减免税政策。同时，对只要是获批 15%优惠税的企业，其科技领先和创新应当获得国内专家与同行的认可，财政部和科技部需要联合制定科创型企业、产品及技术的各项标准，同时定期对其进行检查，对于存在弄虚作假行为的企业应列入黑名单，不得再申请财政优惠与补贴，银行不得提高贷款。此外，科技税收减免政策应做到透明、公开，同时构建相应的监督、检查、评价制度。针对享受减免税政策的企业，应当检查政策实施后是否实现既定目标；如果并未实现，则需取消其财政减免优惠的资格。针对具备原始创新能力的企业，不但需要在研发层面提供补贴，同时在研发成功后还需提供奖励性补贴。
（四）进一步加大制度型开放力度
1.以全球高标准经贸规则为中心，深化机制体制变革。标准、管理、规制、规则等全球贸易和投资的制度遵循，对开放模式、范围和维度等有着直接性的硬约束作用。与要素和商品流动性开放对比而言，制度型开放具有更深层次、更高水平，其等同于规则等制度的“进出口”。此种模式与商品进出口以实现消费与生产诉求相比有着根本性的差异，其根本目标是在高度尊重各方意愿的基础上建立起地区性甚至是国际性的多边经贸规则，同时将其作为根本导向与遵循，建立“透明、公开”的开放型全球经济体系，建立起有利于实现中国开放型经济可持续发展的制度体系，促进制度性交易成本的大幅下降，去除制度“洼地”及其会引起的竞争扭曲和寻租行为等。降低经济可持续发展中的不稳定风险，有助于形成我国开放型经济的全新优势。
2.以全球标准为中心，不断加快国家标准全球化进程。一方面，建立执行国家标准全球化战略，紧跟全球标准的发展而发展，全力支持优势产业制定技术标准，针对具有发展优势的 3D 打印、智能机器人、智慧工厂以及无人车间等重点智能装备领域，新材料、新能源、量子通信以及人工智能等战略新兴产业领域，云计算、大数据、物联网以及工业互联网等数字经济领域，应创建协同创新平台与基地，达到与全球平台的无缝衔接，力争成为全球贸易标准及规则的引领者、制定者和参与者；另一方面，鼓励企业特别是外贸公司强化对全球标准、规则、市场等方面的学习和互动，尤其要大力支持企业参加全球规范及标准的制定，鼓励优势企业“采标、对标、提标”全球标准，推动科创型企业将创新结果转变成全球标准，建立与全球先进标准相适应的技术、材料、安全、环保、节能、工艺以及性能等标准体系，激励这些企业面向全球市场扩大生产能力，培育大量“中国标准+中国制造”的跨国公司。
3.持续推进政府变革，不断改善制度性安排。为了满足新发展格局、制度型开放和经济的可持续发展的需求，各级政府机构应持续推进政府变革，提供政府效能，不断改善制度性安排，创新社会经济治理模式，进一步加强公共服务水平，增强对国内外市场及资源要素的统筹能力。这就需要政府部门将“国内大循环”作为战略前提，建立有利于扩大内需的制度体系。着重优化群众收入增加体系与社会保障制度，促进乡村振兴战略全面落地，建立健全集体诉讼机制与消费者权益保护体系，健全财政再分配调节制度等，进一步扩大内需。此外，还应不断强化供给侧结构性改革，进一步加强国内市场体系对需求的适应性，实现供给创造需求、需求牵引供给的动态化平衡，使“国内大循环”动起来，推动消费上升和回流，建立国内消费与投资互相作用的新循环体系，再配合以“稳外资、稳外贸”的举措，更好地打通国内外两大市场，形成中国“全球市场”“全球制造”和“全球创造”的新竞争优势。
六、结论
综上所述，当前国外疫情仍十分严重，对各国经济发展影响极大，导致大部分国家的经济处于“停摆”甚至是“倒退”的状态。我国在中央政府的统一领导下，国内疫情基本得到控制，目前已进入疫情防控的常态化阶段。此外，即使是面对疫情的严重冲击，2020 年、2021 年我国国内生产总值仍实现了两连增，向世人展现出中国经济的顽强“生命力”。然而，在常态化疫情防控中，中国经济的可持续发展仍将面对国内外的挑战及风险，比如汇率波动、政治风险、孤立主义以及单边主义等，这些同样是影响经济可持续发展的潜在因素。所以，在常态化疫情防控的背景下，应牢牢把握各经济要素的新特征，坚持制度创新，不断改善和优化各项制度体系，以实现我国经济疫情常态化下的可持续发展。
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