创新政绩指标破解以GDP论英雄之困

       摘 要: 构建全新的主体功能区可持续发展政绩指标，取代 GDP 指标对地方政府进行政府绩效考核，破 解“简单以国内生产总值增长率来论英雄”的难题，引导和激发不同主体功能区地方政府全面正确履行职能， 优化空间开发格局、提高空间利用效率、缩小基本公共服务差距、提升全体人民生活质量，实现全国经济社会 可持续发展。

      关键词: 主体功能区; 政府职能; 可持续发展; 政绩指标十八届三中全会决定提出 “完善发展成果考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩 的偏向。”［1］中国地域辽阔，各地自然条件和资源禀赋不同，经济社会发展水平差异比较大，不能用 简单统一的政绩指标考核不同地区政府促进经济社会可持续发展的成果，需要对各地政府进行差 别化的分类考核。以十八届三中全会“坚定不移实施主体功能区制度，建立国土空间开发保护制 度，严格按照主体功能区定位推动发展”为指导，根据习近平总书记讲话: “既看发展又看基础，既 看显绩又看潜绩，把民生改善、社会进步、生态效益等指标和实绩作为重要考核内容”［2］的要求，构 建全新的主体功能区可持续发展政绩指标，能够对不同地区政府进行分类考核。以全新的主体功能区政绩指标代替 GDP 指标对地方政府进行政府绩效考核，破解“简单以国 内生产总值增长率来论英雄”的难题，此政绩指标不仅将经济增长的质量、科技创新、劳动就业、公 共服务、公共安全、资源消耗、环境损害、生态效益等指标纳入其中，而且在指标体系中不仅设置正 向激励指标而且设置负向约束指标，科学地反映各级政府履行经济发展、市场监管、社会管理、文化 建设及生态文明建设等五方面职能的绩效。以全新的主体功能区可持续发展政绩指标，激励和引导不同主体功能区政府全面正确履行 职能，提高空间利用效率、优化全国空间开发布局、实现基本公共服务差距、提升全国人民生活质 量，促进经济社会全面协调可持续发展，“着力解决‘形象工程’、‘政绩工程’以及不作为、乱作为 等问题，”有利于实现十八届三中全会提出的“更加注重改革的系统性、整体性、协同性，加快发 展社会主义市场经济、民主政治、先进文化、和谐社会、生态文明，让一切劳动、知识、技术、管理、 资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流，让发展成果更多更公平惠及全体人民”［1］。

      主体功能区是指，基于不同区域的资源环境承载力、开发密度和发展潜力等，将某区域确定为 特定主体功能定位类型的一种空间单元。主体功能区划，是在对不同区域的资源环境承载力、开发密度和发展潜力等要素进行综合分析 的基础上，以自然环境要素、社会经济发展水平、生态系统特征以及人类活动形式的空间分布为依 据，划分出具有某种特定主体功能的地域空间单元。主体功能区建设，是遵循经济规律和自然规律，根据资源环境承载力、开发密度和发展潜力，统 筹考虑人口分布、经济布局、国土利用和产业空间布局，将国土空间分为不同的主体功能区，各主体 功能区设置不同的经济社会发展和生态文明目标，因地制宜地利用本地区资源优势，发展地区特色 产业和生态建设及环境保护，促进人口分布与经济发展相适应，经济分布与资源承载力相适应，实 现城乡之间和区际人口、经济、资源、环境的协调发展。

      2． 主体功能区建设，是生态文明建设和可持续发展领域的重大创新可持续发展，是建立在社会、经济、人口、资源、环境相互协调和共同发展基础上的发展，其宗 旨是既能相对满足当代人的需求，又不对后代人的发展构成危害。可持续发展包含多重内涵: 一是 经济发展可持续，不仅国内微观经济基础具有抗击国际和国内系统性干扰的能力，维持经济可持续 增长，而且国内自然资源和生态环境能够支撑经济持续地发展; 二是社会发展可持续，持续稳定的 社会具有抵御外部和内部干扰能力及自我更新发展的能力，不仅实现当代人的公平公正而且能够 兼顾代际公平公正; 三是生态可持续，不仅能够持续地利用再生能源和资源、节约高效地利用不可 再生资源，而且能够为经济社会永续发展奠定基础性资源和环境条件、为人类提供健康生活提供宜 居和美丽的环境。主体功能区建设突出区域发展特色，明确了区域分工和功能定位，提高社会资源空间配置效 率，是促进区际全面协调可持续发展领域的创新。我国是一个幅员辽阔的大国，真正可利用的地域 却相对有限，而且各地区的自然环境和资源条件差别迥异，因而，每个地区的国土空间具有多种功 能，然而，必有一种主体功能，不能按照统一的模式进行发展。主体功能区明确区际优势和定位，有 利于促进人与自然和谐发展，是全面落实科学发展观、促进区域协调发展、建设生态文明、实现全面 协调可持续发展的开创性举措。为了推进主体功能区建设，规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构，推进区域协调发展， 保护生态环境，《全国主体功能区规划》明确地将国土空间划分为优化开发区、重点开发区、限制开 发区和禁止开发区等四类主体功能区。四大主体功能区有各自的分工和任务。

      一是优化开发区，是指那些开发密度已经比较高、资源 环境承载能力正在减弱的地区，要把提高增长质量和效益放在首位，主要功能是对接全球经济，培 育先进技术和引领国内发展，发展高、精、尖产业部门，提升参与全球分工与竞争的层次，继续成为 带动全国经济社会发展的龙头和我国参与经济全球化的主体区域。

      二是重点开发区，是指资源环 境条件比较好、发展潜力比较大的地区，是推进城镇化、工业化进程的重要空间载体，主要功能是担 负全国经济社会发展的重任，要大力发展制造业、轻工业、服务业，充实基础设施，改善投资创业环 境，承接优化开发区的产业转移，承接限制开发区和禁止开发区的人口转移，逐步成为支撑全国经 济发展和人口集聚的重要载体。

      三是限制开发区，是指生态环境比较脆弱的地区，主要功能是保障 全国或较大区域的生态安全，加强生态修复和环境保护，引导超载人口逐步有序向区外转移，坚持 保护优先、适度开发、因地制宜地发展资源环境可承载的特色产业; 禁止开发区，是重要生态功能 区，主要承担保护生态的功能，以生态建设与生态恢复产业为主，适度发展旅游，控制人为因素对自然生态的干扰，严禁违反生态环境保护的开发活动，保障人与自然的和谐发展。

      主体功能区政绩指标，是生态文明建设的制度创新。十八届三中全会指出: “建设生态文明，必 须建立系统完整的生态文明制度体系”。建设生态文明，实现经济社会可持续发展必须依靠制度， 特别是科学的政府绩效考核评价体系———政绩指标。全新的主体功能区政绩指标，以规范的、标准 化的量化指标对公务员履行政府可持续发展的职能和施政能力及施政业绩，进行科学、全面、规范、 客观的评价，也是对公务员进行考核、选拔和使用的重要依据，能够引导地方政府切实有效地促进 生态文明建设和环境保护。因而，主体功能区政绩指标是生态文明建设的重要制度创新。主体功能区政绩指标，激励地方政府推进全面协调可持续发展的积极性，促进区域之间协调互 利共赢的可持续发展。政绩指标是政府工作业绩的事后考核指标，然而，政绩指标一旦确定，就成 为政府公务员追逐的目标，直接影响着公务员的政绩观，对政府工作、特别是地方政府施政行为具 有导向作用。当今中国，各级政府在地区经济社会发展和生态文明建设中起着最主要的推动作用， 对地方政府的政绩进行合理、科学、公平、公正的评估，不仅可以对地方经济社会发展情况做出合理 客观的评价，而且能够引导和激发各级地方政府自觉践行全面协调可持续发展的积极性和主动性， 区域之间在互利共赢基础上实现可持续发展。主体功能区政绩指标，引导各地扬长避短发挥优势，实现经济社会与自然和谐发展。在不同的 主体功能区设置不同的经济社会发展和生态建设指标，引导各级政府因地制宜地利用本区域资源 优势，发展区域特色产业，既能避免因同质化生产导致的恶性竞争，又能发挥各自的比较优势，创造 出不同主体功能区多赢的格局，实现各地区共容式发展。还有利于引导不同功能区的政府妥善处 理短期经济增长和经济社会长期发展的关系，改变“有增长发展”、“高增长高污染”、“高投入低 收入”等现象，促进经济社会全面协调可持续发展。

      2． 设计主体功能区政绩指标的原则

      ( 1) 科学合理。主体功能区政绩指标的设计应符合地方的经济社会发展目标，要与组织的环 境、结构、人员等相匹配，有可操作性。对政府的政绩进行综合评价是一项系统工程，对此必须用科 学的发展观、正确的政绩观，制定全面、客观的、可行的考核指标体系，建立科学、合理的评价方法， 科学地评价地方政府能力和政绩。

      ( 2) 兼顾全面。主体功能区政绩指标要统筹兼顾，全面、准确、系统地反映地方政府管理活动 中的成绩与不足。反映全面协调可持续发展的指标复杂繁多，因此，要选择有代表性的指标组成自 然资源和生态、经济、社会等指标体系，全面地进行综合评价。

      ( 3) 重点突出。一是突出以经济建设为中心，把经济发展放在第一位。二是突出“以人为本” 的执政理念，考核体现促进人的全面发展，促进人的素质的全面提高和社会的全面进步。三是突出 对自然资源和生态保护，破解单纯追求    GDP   增长而导致资源日益枯竭、污染严重等问题。

      ( 4) 稳中微调。主体功能区政绩指标一旦设定就不宜频繁改变，要保持指标体系在一定时期 内相对稳定。同时，也要结合经济社会发展的实际需要，结合政府工作重点和目标的变化，适当进 行微小调整，使之日趋完善，不断适应新的变化了的实际情况，增强政绩考核的准确性。

      3． 选择主体功能区政绩指标的标准选择主体功能区政绩指标及指标体系中具体指标的标准，是构建政绩指标的基础，关系对政府 工作绩效评价的科学性、公平性、公正性和有效性。科学合理的地方政府政绩指标选择标准为: 完 整性、代表性、统一性、互质性、可比性，以数量指标为主，质量指标为辅。

      ( 1)  选择有完整性和代表性的指标。选择指标体系，既要考虑指标体系的完整性，即指标应当较为全面地体现政府公务员的政绩，还要考虑指标的代表性，从中选出最能反映政绩的优化指标， 并规定指标的含义、分类等。

      ( 2) 选择统一指标体系。统一指标体系含义有二: 第一，对于不同的地方政府，政绩考核的体 系和标准要统一，但考核的内容要结合各地区的不同情况有所调整，以适应不同地区的特点。第 二，指标统计方式的标准应统一，体现公开透明，节约成本的原则。作为政绩考核指标，力求做到收 集的资料准确、可靠，信息采集便利、及时，统计口径标准、一致。选择的具体指标还要符合国家统 计法规、条例的规范，保持统计概念、统计口径和统计计算方法的一致性。

      ( 3) 选择具有互质性指标。在以综合指标体系考核地方政府政绩时，会出现地方政府虚报某 些指标，以夸大政绩的现象。互质性指标，是指标体系中有些指标是可以相互印证的，即某些指标 被虚报，另一些指标就会出现异常。通过对互质性指标的分析，可以验证哪些指标是虚假的，以减 少和避免虚报指标的现象，确保政绩指标体系的真实性。

      ( 4) 选择数量和质量相结合的指标，以数量指标为主，质量指标为辅。在数量指标中: 一是以 绝对量指标反映发展水平，以增量指标，特别是增长速度指标反映动态变化和进步水平。二是既有 反映成绩的正向激励指标又有反映问题的负向约束指标，正向激励指标赋予正的权重，其数值越大 成就越显著;    而负向约束指标赋予负权重，其数值越大表明损失越大或问题越严重。

      ( 5) 选择的指标体系有可比性。政绩指标的比较是同类指标的比较，注意比较数据的内涵和 外延的一致性，比较数据的时空限制的一致性，比较数据的计量单位和计算方法的相同性。在选择 指标体系时，既要考虑指标的纵向可比性，也要考虑横向可比性。这样，既可以衡量政府当年的业 绩，也可以衡量某个时期内政府业绩的动态变化，还可以对不同经济社会条件地区之间的政绩进行 比较。如对经济社会发展水平差异较大的地方政府政绩指标进行比较，可少进行横向静态的比较， 而多进行纵向动态的比较，以体现政绩指标比较的科学性和有效性。

      需要指出的是: 在三级指标中，既设置正向激励指标又设置负向约束指标，并赋予不同的权重: 正向激励指标赋予正权重; 负向约束指标赋予负权重( 如既有赋予正权重的 GDP 总量及增长率指 标等正向激励指标，又有赋予负权重的拆迁成本、安全生产事故经济损失、城市内涝经济损失等负 向约束指标) ，充分体现以人为本的精神，引导各地政府落实经济建设、政治建设、文化建设、社会建 设、生态文明建设五位一体总体布局，促进生产关系与生产力、上层建筑与经济基础相协调，不断开 拓生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，实现全面协调可持续发展。

      ( 1) 政府管理指标。根据十八届三中全会“政府要加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实 施，加强市场活动监管，加强各类公共服务提供”［1］的要求设置政府管理指标，充分反映政府的施政 能力和政府管理效率。

      ( 2) 社会建设指标。根据十八届三中全会提出“实现发展成果更多更公平惠及全体人民，必须 加快社会事业改革，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，努力为社会提供多样化服务，更 好满足人民需求”［1］的要求，设置社会建设指标，从以人为本视角，评估地方政府发展就业、社会保障、科教文卫等社会管理的水平和能力。

      ( 3) 经济发展指标。根据十八届三中全会提出 “以经济建设为中心，发挥经济体制改革牵引作 用，推动生产关系同生产力、上层建筑同经济基础相适应，推动经济社会持续健康发展”［1］的要求， 设置经济发展指标，以体现在充分发挥市场配置资源决定性作用的基础上、更好地发挥政府促进经 济发展的能力与效率。

      ( 4) 资源与生态指标。“紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革，加快建立生态文明制 度，健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制，推动形成人与自然和谐发展现代 化建设新格局”［1］的要求，设置资源与生态指标，科学地评价政府利用自然资源、进行生态建设、保 护环境的能力和效率。

      2． 根据四大主体功能区功能，分类建立政绩评估指标体系四大主体功能区的功能不同，需要分类设置四大主体功能区政绩指标，分类进行评价。由于主 体功能划分为优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区，各类开发区功能不同，因而，需 要根据各主体功能区的发展目标和方向、开发和保护生态等进行分类设计，从多个侧面，选择不同 的指标、设置相应的权重，分别建立优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区的政绩指 标，对不同主体功能区的政绩实行分类评价。依托主体功能区政绩指标的基本框架，按照优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发 区的功能的差异和特点，分别建立四大主体功能区政绩指标。四大主体功能区可持续发展政绩指标基本框架相同，即每个主体功能的一级和二级指标相同， 见表 1。然而，每个主体功能区的二级指标的权重不同且二级指标下设置的三级指标及权重有差异。如，四大主体功能区的经济发展的二级指标的权重不同: 优化开发区权重最大、重点开发区权重次 之、限制开发区权重更小、禁止开发区权重最小。再如，四大主体功能区的经济发展的二级指标区 际协调下的三级指标不同: 优化开发区的三级指标为“本地财政对外地( 生态保护区) 财政的横向 转移支付”;   而限制开发区和禁止开发区则为“外地财政对本地财政的横向转移支付”。

      3． 四大主体功能区政绩指标的通用指标和特色指标四大类主体功能区的政绩指标体系由通用指标体系和特色指标体系构成。根据政府履行的职 能，在主体功能区政绩指标中，所有的指标可以归纳为二:    一是通用指标;   二是特色指标。

      ( 1) 通用指标，是每个主体功能区都必须考核的、相同的指标。由于每类主体功能区的政府管 理职能和社会管理的职能基本相同，因而，在主体功能区政绩指标框架中，各类主体功能区的政府  管理(  Ⅰ)  和社会建设(  Ⅱ)   两大类指标基本相同，是四大主体功能区的通用指标体系。

      ( 2) 特色指标，是根据四类主体功能区功能差异，分别设计能体现各主体功能区特点的差异化 指标。主体功能区政绩指标的特色指标，体现了各地区的资源禀赋、经济发展和社会发展水平的差 异，以及可持续发展的导向。特色指标根据全国主体功能区规划，依据不同区域的资源环境承载 力、开发强度和发展潜力，反映各主体功能区经济布局、国土利用和产业布局，具有鲜明的差异化特 点。充分考虑不同主体功能区的特色指标还通过权重的变化，体现各主体功能区发展的不同取向 和要求。在主体功能区政绩指标框架中，各类主体功能区的经济发展( Ⅲ) 、资源与生态( Ⅳ) 的指标有 差异，是四大主体功能区政绩指标的特色指标。这两大特色指标，强调“以人为本”和“尊重自然” 两大理念，突出体现各主体功能区的主要职能和鲜明特色，为衡量区域发展提供了差异化和多元化 指标，更加科学地引导各地区协调发展。

      1． 政府管理政府管理指标，反映了政府管理经济社会的基本职能和效能。根据政府基本职能，政府管理指 标设置政府责任与廉洁、行政效率、行政成本、公共安全、公众满意度等五个维度的二级指标，每个 维度下设若干三级指标，通过二、三级指标测评地方政府履行市场监管、社会管理、公共服务等职能 的状况，引导地方政府进行管理创新。二级指标政府责任与廉洁，由人民代表大会政协会议提案的办结率及增长率、领导问责制度执 行率及增长率、消费者投诉及下降率、公务员因违反法纪法规受到查处率及下降率、网上实名揭露 的公务员违法乱纪查证及查处率等三级指标构成，这些三级指标赋予正权重。二级指标行政效率，由行政审批天数减少及下降率、行政审批事项减少及减少率、人民调解立 案数办结率及变化率、群众投诉办结率及变化率等赋予正权重的三级指标组成。二级指标行政成本，由公务员人数占人口比例及上升率( 或单位 GNI 公务员人数及上升率) 、 行政开支占财政支出比例及上升率、政府采购项目招投标成本上升及上升率等赋予负权重的三级 指标构成。二级指标公共安全，由食品安全事故数量及变化率、药品安全事故数量及变化率、安全生产事 故数量及变化率、环境污染事件数量及变化率、治安案件数量及变化率、假冒伪劣产品事件数量及 变化率、城市内涝事件数量及变化率等赋予负权重的三级指标组成。二级指标公众满意度，由公众对政府效率满意度及提升率、公众对社会稳定的满意度及提高率、公众对生活环境满意度及提高率等赋予正权重的三级指标组成。

      2． 社会建设指标社会建设综合评价指标，设置劳动就业、社会分配、社会保障、科技教育、文体艺术、卫生健康、 居民生活等  7   个维度的二级指标，每个二级指标都设置与之对应的三级指标。二级指标劳动就业，由就业人数占总人口比例率及提高率、二产就业占总就业的比重及增长 率、三产就业占总就业的比重及上升率、城镇新增加就业人口及增长率、城镇登记失业率减少及下 降率、非城镇新增就业人数增加及增长率等赋予正权重的三级指标构成。二级指标社会分配，由城镇居民人均可支配收入增加及增加率、农村居民人均纯收入增加及增 加率、居民收入占 GDP 比例提高及提升率等赋予正权重的三级指标，以及城镇居民家庭恩格尔系 数和农村居民家庭恩格尔系数上升、城乡收入差距比例、城镇居民基尼系数和农村居民基尼系数上 升等赋予负权重的三级指标组成。二级指标社会保障，由城镇养老保险参保率和农村养老保险参保率、城镇医疗保险参保率和农 村合作医疗参保率、城镇失业保险参保率、居民领取政府最低生活保障的水平、政府保障房建设及 其分配等赋予正权重的三级指标组成。二级指标科技教育，由人均教育经费、教育经费占 GDP 比重、人均职业培训经费、科普投入占 财政支出比例、学龄儿童入学率、人均拥有报刊和书籍数量等赋予正权重的三级指标组成。二级指标文体艺术，由文化创意产业财政投入占财政收入比重、电视和广播综合人口覆盖率、 网络覆盖率、每万人公共图书馆( 包括文化馆、博物馆、体育场馆) 数量、对物质和非物质文化遗产 保护的财政投入占财政收入比重等赋予正权重的三级指标组成。二级指标卫生健康，由卫生经费财政投入占 GDP 比例、卫生经费财政投入占财政比例、人均公 共卫生费用( 包括免疫、预防、保健资金) 、每万人口拥有病床数和拥有医生数、人口预期寿命等三 级指标组成，这些指标赋予正权重。二级指标行政效率，由行政审批天数减少及下降率、行政审批事项减少及减少率、人民调解立 案数办结率及变化率、群众投诉办结率及变化率等赋予正权重的三级指标组成。二级指标行政成本，由公务员人数占人口比例及上升率( 或单位 GNI 公务员人数及上升率) 、 行政开支占财政支出比例及上升率、政府采购项目招投标成本上升及上升率等赋予负权重的三级 指标构成。二级指标公共安全，由食品安全事故数量及变化率、药品安全事故数量及变化率、安全生产事 故数量及变化率、环境污染事件数量及变化率、治安案件数量及变化率、假冒伪劣产品事件数量及 变化率、城市内涝事件数量及变化率等赋予负权重的三级指标组成。二级指标公众满意度，由公众对政府效率满意度及提升率、公众对社会稳定的满意度及提高率、公众对生活环境满意度及提高率等赋予正权重的三级指标组成。

      在四大主体功能区中: 经济发展指标，优化开发区权重最大，重点开发区次之，限制开发区权重 小于重点开发区，禁止开发区权重最小; 优化开发区和重点开发区的经济发展指标下设置的三级指 标，与限制开发区和禁止开发区的部分三级指标不同。在四大主体功能区中，禁止开发区资源与生态指标权重最大，限制开发区次之，限制开发区资 源与生态指标权重大于重点开发区，重点开发区资源与生态指标权重大于优化开发区。

      1． 优化开发区政绩指标优化开发区政绩指标重点是: 反映经济发展的经济增长、经济结构、自主创新、企业发展、区域 协调( 包括城市辐射作用和开放水平) ; 反映资源和生态环境的水资源和水质量、环境和空气质量 等二级指标。每个二级指标都有相对应的三级指标。优化开发区，不仅经济发展指标的权重是四大主体功能区中最大的，而且其二级指标经济增 长、经济结构、自主创新、企业发展、区域协调及其三级指标的权重，也是四大主体功能区中最大的。经济增长二级指标，由  GNI  总量增加及其增长率、人均   GNI  增加及增长率、财政收入增加及其增长率、社会商品零售总额增加及增长率、新增固定资产投资增加及增长率、城镇化率提高及提高 率、进出口总额增加及增长率等赋予正权重的三级指标，以及拆迁成本、过剩产能、环境污染经济损 失、食品安全事故经济损失、药品安全事故经济损失、交通安全事故经济损失、安全生产事故经济损 失、治安案件经济损失、假冒伪劣产品事件经济损失、城市内涝事件经济损失等赋予负权重的三级 指标组成。通过正权重指标激励政府实现消费、投资和出口协调增长。通过负权重的指标体系考 核，敦促各级政府通过市场机制降低过剩产能、关注环保、建立健全减灾防灾体系、加强对食品药品 安全的监管，加大惩治制造销售假冒伪劣产品的力度，改变城市管理中重地面轻地下的现象。经济结构二级指标，由财政收入占 GDP 的比重、第一产业产值占 GDP 的比重、第二产业产值占 GDP 的比重、第三产业产值占 GDP 的比重、非境外投资占总投资的比例、境内企业创造的 GDP 占 全部 GDP 比重、外资企业的税收占本级财政收入比重等赋予正权重的三级指标组成，激励政府以 扩大内需推进产业结构的升级，促进先进制造业的发展，同时以服务业的发展来推动三次产业结构 的优化和调整。企业发展二级指标，由规模以上民族企业数量增加及增长率、中小企业数量增加及增长率、民 族高新企业数量占企业总数量比重、民族企业品牌驰名商标和著名商标增加及其增长率、企业利税 总额增加及增长率、职工平均工资水平提高及增长率、企业挖潜改造资金增加及增长率、企业科技 三项费用增加及增长率等赋予正权重的三级指标构成，激励民族企业成长壮大，培育经济社会可持 续发展的微观经济基础。自主创新二级指标，分别从“创新投入”和“创新成果”两个方面来评价优化开发区的自主创新 能力。创新投入，由企业科技活动经费筹集额增加及增长率、研究与开发费投入增加及增长率、研 究与开发费用占 GDP 比重、研发人员全时当量总数和研发人员全时当量强度( 研发全时当量除以 从业人数) 等赋予正权重的三级指标构成。创新成果，由当年本地居民和民族企业的发明专利数及 增长率、实用新型专利数及增长率、外观设计专利数及增长率、技术市场成交额及增长率等赋予正 权重的三级指标构成。这些指标引导政府鼓励自主创新，提升科技水平培育企业核心竞争力、优化 产业结构、转变经济增长方式。区际协调二级指标，由外地民族企业在本地的投资及增长率、本地企业在外地直接投资量及增 长率、本地企业向外地转移技术或专利数量及增长率、本地吸纳的外来者就业数量及增长率、本地 人员在外地就业数量及增长率、区外向区内转移技术或专利数量及增长率、专业人员输出、区际贸 易额及增长率、出口总额及增长率、进口总额及增长率、本地财政对外地( 生态保护区) 财政的横向 转移支付等赋予正权重的三级指标组成。这些指标引导政府在当地经济社会发展的同时，承担促 进地区间协调发展的责任，通过产业、资金、技术的梯次转移，带动其他地区发展。资源和生态指标与禁止开发区相同，其权重小于重点开发区。

      2． 重点开发区政绩指标重点开发区的经济发展指标的重要性，仅次于优化开发区大于限止开发区，因而，经济发展的 二级指标经济增长、经济结构、自主创新、企业发展、区域协调及其三级指标与优化开发区相同，其 权重小于优化开发区大于限制开发区。资源和生态指标体系与禁止开发区相同，其权重大于优化开发区小于限制开发区。

      3． “限制开发区”政绩指标限制开发区的经济发展的二级指标经济增长、经济结构、自主创新、企业发展、区域协调及其三 级指标，绝大部分与重点开发区相同，其权重小于重点开发区大于禁止开发区。限制开发区的经济发展的二级指标与优化开发区和重点开发区不同之处: 一是“对限制开发区 域和生态脆弱的国家扶贫开发工作重点县取消地区生产总值考核”，即取消对考核   GDP。二是由于限制开发区要实现“引导超载人口逐步有序转移”，因而，限制开发区经济发展指标的二级指标 区域协调指标下的三级指标有一项“本地人员外出就业数量及增长率”，相应地取消了在优化开发 区和重点开发区的二级指标区域协调指标下的三级指标“本地吸纳的外来人员就业数量及增长 率”，引导人口向优化开发区和重点开发区自愿平稳有效转移。三是落实十八届三中全会的“坚持 谁受益、谁补偿原则，完善对重点生态功能区的生态补偿机制，推动地区间建立横向生态补偿制度” 的要求，限制开发区经济发展指标的二级指标区域协调指标下增设三级指标“外地财政对本地财政 的横向转移支付”，而优化开发区和重点开发区与之对应三级指标为“本地财政对外地( 生态保护区)  财政的横向转移支付”。资源和生态指标与禁止开发区相同，其权重大于重点开发区而小于禁止开发区。

       4． 禁止开发区政绩指标 在四大主体功能区中，禁止开发区的资源与生态指标的权重是最大的。禁止开发区主要考核资源和生态指标，从水资源和水质量、森林资源、土地资源、能源开发和消 费、空气质量和生态建设等五个维度，各维度设置相应的三级指标评估当地的自然资源开发利用和 消耗、生态保护和环境质量状况。水资源和水质量二级指标，由水资源总量增加及增长率、人均用水量减少及下降率、万元 GDP 耗水量减少及下降率、水污染物排放量减少及下降率、3   类以上水质标准的水体面积及增长率、森 林( 草场 / 湖泊 / 湿地) 覆盖率及增长率、综合治理水土流失面积增长率、实施水土流失地区封育保 护面积及增长率等赋予正权重的三级指标成。土地资源二级指标，由生态退耕地面积及增长率、土地整理复垦开发补充耕地面积及增长率等 赋正权重的三级指标，以及土壤污染和退化减少耕地面积及增长率、建设占用耕地面积及增长率等 赋予负权重的三级指标组成。能源开发和消费二级指标，由能源消费总量增加及增长率、新能源开发利用总量增加及增长 率、万元 GDP 能耗降低及降低率、单位工业增加值能耗( 吨标准煤) 减少及下降率、碳排放交易额增 加及增长率、新能源开发利用总量对不可再生资源的替代率等赋予正权重的三级指标构成。环境和空气质量二级指标，由城市污水处理率、单位 GDP 二氧化碳排放量减少及降低率、二氧 化硫排放量( 万吨) 减少及降低率、年空气质量达到 2 级以上天数及增长率、城市绿化覆盖率( % ) 、 中度以下噪声污染生活区占当地主要生活区的比例( % ) 增加及增长率等赋予正权重的三级指标组成。禁止开发区经济发展指标的二级指标与其他三大功能区相同。经济发展指标是四大主体功能 区中权重最小的，不仅有很多指标不考核，而且有些指标与优化开发区、重点开发区和限止开发区 都不同，仅考虑与生态建设相关的自主创新、企业发展、区域协调等二级指标中的部分三级指标。因而，禁止开发区的二级指标的部分三级指标与其他三大功能区不同，差异之处主要为:一是禁止开发区的二级指标经济增长下设置了“财政生态补偿转移支付及增长率”、“ 生态建 设投资及增长率”、“环境保护投入及增长率”等赋予正权重的三级指标，相应地取消了其他主体功 能区设置的“财政收入及其增长率”、“城镇化率”和“进出口总额及增长率”等三级指标。二是禁止开发区的经济结构，这个二级指标下设置了“生态建设投资及增长率”、“环境保护投 入及增长率”等赋予正权重的三级指标，相应地取消了其他主体功能区设置的“城镇化率”、“进出 口总额及增长率”等三级指标。三是禁止开发区的二级指标企业发展下设置了“生态环保企业数量及增长率”、“生态环保企 业职工平均工资水平及增长率”等赋予正权重的三级指标，相应地取消了其他主体功能区设置的 “民族高新企业数占企业总数比重”、“职工平均工资水平及增长率”等三级指标。四是禁止开发区的二级指标自主创新下设置了“生态保护与建设研究与开发费投入及增长 率”、“生态建设与保护企业的发明专利数及增长率”、“生态建设与保护企业外观设计专利数及增 长率”、“生态建设与保护企业实用新型专利数及增长率”、“生态技术市场成交额及增长率”等赋予 正权重的三级指标，相应地取消了其他主体功能区设置的“本地居民和民族企业的发明专利数及增 长率”、“民族企业外观设计专利数及增长率”、“民族企业实用新型专利数及增长率”、“技术市场成 交额及增长率”等三级指标。五是禁止开发区的区际协调，这个二级指标下设置了“本地人员外出就业数量及增长率”、“外 地财政对本地财政的横向转移支付”等赋予正权重的三级指标，相应地取消了其他主体功能区设置 的“本地吸纳的外来人员就业数量及增长率”、“本地财政对外地( 生态保护区) 财政的横向转移支 付”等三级指标。通过与其他三大主体功能不同的政绩考核指标，引导更多的人口流向重点和优化 开发区，鼓励与生态建设相关的各类企业自主创新。值得指出的是: 一是在应用主体功能区可持续发展政绩指标体系时，需要科学地确定指标的权 重，既要坚持考核标准总体上的统一性，也要看到考核标准的特殊性和差异性，实现政绩考察评价 标准统一性和特殊性的有机结合。如，对同类主体功能区的不同地方政府，以统一指标统一权重， 对各地方政府政绩进行直接比较; 又如，对同一行政区域内各个主体功能区的地方政府，以差异化 的指标及权重，对差别较大基础完全不同的地方政府政绩及公务员履职进行比较。二是以电脑程 序方便快捷地汇总和计算政绩指标，对各地方政府绩效评估结果进行排序。笔者已编制完成了“主 体功能区政绩指标运算程序”。此程序综合应用现代统计方法，赋予每个指标科学的权重。地方政 府只要将本地的原始资料送达相关的组织人事部门，组织人事部门的计算机应用此程序就能迅速 地计算出各地方政府政绩指标的综合评估指数及排序。

      参考文献:

      ［1］《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》［N］．  人民日报，2013 － 11 － 15．

      ［2］习近平． 建设一支宏大高素质干部队伍确保党始终成为坚强领导核心［N］． 人民日报，2013 － 06 － 30．