加强政府规制 建立公平开放透明的市场规格

      20 世纪 30 年代资本主义世界的经济大萧条，催 生了宏观经济学和宏观经济政策体系，强化了政府规 制。凯恩斯 1936 年在著名的经济学专著《就业利息和 货币通论》中，创建了宏观经济理论，提出了宏观经济 政策，对传统的新古典经济学形成很大的冲击，被称 为经济学的“凯恩斯革命”。凯恩斯是现代宏观经济 理论的奠基者和政府干预经济的倡导者。他的理论和 经济政策主张长期成为发达市场经济国家制定经济 政策的依据，甚至当凯恩斯主义无力解释 20 世纪 70年代经济滞胀现象而衰落后，发达市场经济国家仍然 执行着 “没有凯恩斯主义的凯恩斯政策”。与此同时， 政府规制理论虽然裹足不前，然而，面对微观经济中 严重的市场失灵现象，西方国家政府普遍加强了政府 规制，实行强化规制的政策。 

      对西方发达市场经济国家来说，实践意义上的政 府规制政策早于宏观调控政策，理论意义上的系统化 的宏观调控理论先于系统化的政府规制理论。      （二）发达市场经济国家关于政府规制的两大类理论 

      对发达市场经济国家政府制定规制政策有深刻 影响的政府规制理论主要有两类：第一，强化政府规 制（又称为强化规制）理论，是指各种主张政府加强和 扩大政府规制的理论。这类理论的基本信条是，市场 机制必然导致微观市场失灵，政府规制可以纠正微观 市场失灵，保护消费者，提高市场效率和社会福利。第 二，简化政府规制（又称为简化规制、放松规制、缓和 规制）理论，是指各种主张政府简化、弱化或缓和政府 规制的理论。这类理论的基本信条是，政府规制常常 失灵，政府失灵不仅导致规制的低效率，而且没有保 护消费者，也没有提高经济效率和社会福利。 

      20 世纪 30 年代－70 年代，强化政府规制理论占 主导地位。政府规制理论随着发达市场经济国家经济 发展和经济长周期的波动而演进。强化政府规制和简 化政府规制的理论，在经济发展和经济波动中，都起 过极为重要的作用。正如阿尔富雷德·凯恩所指出的， 政府规制理论的演进是一条有方向的螺旋线，而不是 一个可以回到起点的圆形线或等摆线。政府规制理论 的螺旋式变迁，大体与经济的长周期相吻合。20 世纪 30 年代经济大萧条使人们从自由经济转向政府干 预，当时的政府规制理论几乎是众口一词地主张加强 政府规制。强化政府规制理论为发达市场经济国家始 于 20 世纪 30 年代中期、终结于 20 世纪 70 年代的扩 张政府规制范围、强化严厉的规制政策奠定了坚实的 理论基础。 

      20 世纪 70 年代－90 年代，简化规制理论成为主 流。20 世纪 70 年代，发达市场经济国家的经济先后 陷入滞胀的困境，引发了经济学家们重新审视政府规 制经济政策。他们注意到，根据主张强化政府规制的理论制定的微观政府规制政策，在实际执行中所产生 的后果常常与政府政策的目标相左，政府的规制政策 往往保护生产者免受竞争的压力，损害了消费者利 益，或是对不同阶层的消费者收入进行了重新分配， 政府规制不仅没有保护消费者，也没有提高经济效 率。因而，在 20 世纪 70 年代－80 年代出现了主张放 松政府规制的理论，这些理论吸取了公共选择理论、 政治学和新制度经济学的理论和研究方法，以完全不 同于传统经济学的、独特的思路和方法研究政府规制 问题，创立了新颖的政府规制理论。此后的政府规制 理论大都主张简化规制，这些理论对发端于 70 年代、 延续多年的政府规制政策改革运动产生了深刻的决 定性影响。 

      20 世纪中后期，经济学家们提出简化政府规制的理论观点和政策主张逐渐被西方国家政府接受。例 如美国，1974 年福特政府开始简化规制改革，1978 年 卡特政府继续推行温和的简化规制改革。1981 年－ 1988 年，里根政府突飞猛进地推进政府规制改革。1982 年起，政府先后取消或放松了对运输、通信、能源和金 融等行业的价格、市场准入等方面的规制。1993 年－ 2000 年，克林顿政府期间，简化规制运动进入了审慎 推进的新阶段，作为“重塑政府”的组成部分，总统要 求对改革政府规制政策作经济收益－成本分析。1997 年 9 月，管理和预算办公室首次向国会提交政府规制 活动的收益成本分析报告，报告肯定了美国简化规制 运动以来的成果，认为在多年的规制改革后，除少数 规制政策外，现行规制政策基本上是合理和必要的， 目前不需要对现行规制政策进行彻底改革，只需取消少数影响市场效率的法律和法规。 

      政府规制理论的演进导致发达市场经济国家政 府规制政策的变革，变革后的规制政策更加完善，明 显地改变了市场结构和价格结构，提高了受规制产业 的竞争力和效率，降低了价格和成本，促进了经济发 展。政府规制改革运动是制度变革，在短期内难见成 效，但具有长期效应。美国 20 世纪 80 年代的规制改 革运动的长期制度效应终于在克林顿政府期间体现 出来，美国经济在 90 年代持续高速增长的原因很多， 从微观经济管理制度视角考察，政府规制政策的变化是经济持续增长的重要制度原因之一。 

      需要指出的是，第一，发达市场经济国家政府简 化规制有一定的前提条件和环境。在多年强化政府规 制后，这些国家已经形成了法律规则导向的市场经 济，具有健全的法律体系和社会信用体系，政府依法 行政、公民依法办事蔚然成风。在这样的环境中，简化 规制后，政府公务员依据法律对市场主体进行规制， 企业和公民仍然能够遵循法律开展各种经济活动。第 二，发达市场经济国家政府的简化规制，并不是从根 本上变更政府规制的法律体系和制度，而是对政府规 制政策进行微调，不断完善政府规制的法律体系，创 新政府规制制度，在维护社会信用体系的基础上，提 高市场效率。在简化规制的进程中，一旦出现简化规 制政策动摇社会体系的情况，政府马上回归强化规制 政策。如，在纽约证券市场上出现“国际金融危机”后， 美国政府迅速修改证券业的法律和会计法，加强对证 券业和会计师行业规制。第三，发达市场经济国家放 松规制主要是经济规制的放松和调整，而不是取消经 济规制。而对于社会规制，不仅没有放松，反而出现了 不断强化的趋势。第四，即使在加强规制时期，发达市 场经济国家对市场准入的限制也相当宽松。

      中国政府和学术界对宏观调控的研究，始于改革 开放之初，成形于 20 世纪 90 年代初，历时三十余年， 在宏观调控理论研究和宏观调控政策实践相结合的 基础上，形成了有中国特色的、较为系统的宏观调控 理论框架和政策体系。与此同时，宏观调控持续出现 在党中央和国务院的文件和报告中，其影响是显而易 见的：不仅宏观调控理论和政策的研究令无数学者竞 折腰，而且，宏观调控理论和政策迅速被发扬光大，宏 观调控成为家喻户晓、耳熟能详的名词。所以，对宏观 调控的理论研究成果比政府规制多得多，对宏观调控 政策的研究也比政府规制更深入、更成熟、更成体系。

      中国学术界对国内政府规制理论和政策的研究， 大体始于 20 世纪 90 年代，发展于世纪之交，研究领 域扩张于 2001 年中国加入 WTO 之后。中国对政府 规制的研究，经历了政府规制理论引进、对中国垄断 产业研究、对与 WTO 规则相关的政府规制研究三个 阶段。 

      第一阶段（20 世纪 80 年代末—90 年代初）：学术 界开始翻译和介绍外国的政府规制理论和著作，如日 本学者植草益的《政府规制经济学》、美国学者施蒂格 勒的《产业组织和政府管制》等外国学者论述政府规 制的著作都是这个时期被翻译介绍给中国读者的。 

      第二阶段（20 世纪 90 年代中后期）：在继续国外 政府规制理论研究和引进的同时，中国学术界开始运 用外国引进的政府规制理论研究中国垄断产业的问 题，主要集中于研究民航、电信、电力等部门的政府规 制政策。 

      第三阶段（21 世纪初）：中国加入 WTO 后，政府 规制理论研究的领域扩大，政府规制政策研究的范围 有所拓展，研究成果日臻丰富。加入 WTO 后，中国面 临的国际贸易摩擦和争端增多，国际贸易和摩擦大多 涉及政府规制政策，因而，国内学术界，包括政府部门 的研究机构，开始重视政府规制问题研究。同时，随着 经济体制市场化进程的加速、 国有经济比重降低、外 商大量涌入，市场主体从单一化变为多元化又趋于复 杂化，微观经济基础的变化和经济体制改革的深化， 从实践上要求对政府的理论和政策进行研究，因而， 学术界对政府规制的研究较以往更深入，研究的领域 逐渐扩大，研究成果日益增多。

      （一）强化政府规制，放松市场准入，加强市场监管 

      放松市场准入与加强市场监管要并举，即对市场 主体的管理要实施“宽进严管”。第一，放松市场准入。由于沿袭传统的政府管理经济的思路，中国对市场准 入的规则不仅多而且严格。因此，要发挥市场的决定 作用，必须扬弃传统的政府管理思路，放松市场准入， 让更多的市场主体参与市场竞争，以市场竞争理念放 松市场准入，让优胜劣汰的市场竞争机制决定哪些市 场主体继续在市场中运营，哪些市场主体应退出市场。第二，加强市场监管。发达市场经济国家从市场经济 初级阶段转向成熟的市场经济也经历了一段过程，政 府对微观经济和市场主体的规制活动跨越一个多世 纪。目前，中国还处于培育市场经济阶段，政府规制法 律法规体系不健全，相关制度和政策还不完善。需 要加强政府规制的制度建设， 加强市场监管力度，持 续纠正现阶段市场经济的缺陷，才能充分发挥市场的 决定作用，建成统一的现代市场经济。

      （二）强化政府规制，建立市场规则 

      我国在经济体制改革过程中，许多计划经济时期 管理微观经济的制度和方法被废弃了，适应市场经济 的、新的管理微观经济、规范市场主体行为的制度和 政策及方法没有及时建立，在对市场主体的管理中， 管理制度漏洞百出，管理方法滞后，市场主体“上有政 策下有对策”行为盛行。加强政府规制，需要不断弥补 政府管理市场经济的漏洞和缝隙，建立健全管理微观 经济和市场主体的制度，促进市场健康运行。

      （三）加强政府规制，建立规范有序的市场秩序 

      在国内市场，假冒伪劣产品混迹于市，虚假广告 随处可见，商标侵权行为屡见不鲜……市场经济秩序 如此混乱，导致奉公守法的企业生存困难，违法乱 纪的企业大赚黑心钱，既造成社会资源的浪费，也损 害消费者利益，国家创新体系难以建立，产业缺乏国 际竞争力。因此，借鉴国外经验，加强政府规制，才能 有效地规范市场主体行为，建立市场经济秩序，最终 形成公平、公正、有序竞争的市场。

      （四）加强政府规制，提高市场效率 

      在培育市场经济过程中，抑制垄断、消除外部效 应和信息不对称、降低公共产品成本、实现收入均等 化、减少非优效品和推广优效品，进而提高市场效率， 都需要加强政府规制。我们常常羡慕发达市场经济国家有健全的社会 信用体系，然而，这些国家的信用体系也不是与生俱 来的，健全的信用体系是这些国家多年强化政府规制 的产物。实际上，20 世纪 30 年代经济大萧条就是金 融业信用危机引发的，罗斯福新政的重要政府规制政 策之一就是加强对金融业规制，重建金融业的信用体 系。发达市场经济国家经过几十年强化政府规制，法 律法规健全，培养了企业和公民熟悉并遵守法律的好 习惯，在不损害健全的信用体系的前提下，政府简化 规制。而我国市场经济法律体系不健全，管理市场主 体的制度不完善，社会信用体系尚未完全建立，简化 政府规制，放松对微观经济活动的监督和管理，会加 剧市场经济秩序混乱，提高市场交易成本，延缓市场 经济发展。因此，需要通过加强政府规制，培育市场和 提高市场效率。

      （五）加强政府规制，提高政府市场监管效率 

      我国现有的政府规制管理体制不顺，各规制机构 之间职责交叉，争权夺利，规制效率较低，还有规制机 构不能中立、独立地行使职权，政府规制政策的形成 过程缺乏透明度，公众参与率不高，听证制度流于形 式等问题。解决这些问题需要加强政府规制，特别是 加强行政规制。通过加强行政规制，提高经济规制和 社会规制机构制定和执行政策的效率。

      （六）加强政府规制，健全市场监管规则 

      中国不仅要在垄断行业加强规制，更要在结构性 竞争行业加强规制。中国经济社会出现的许多问题， 或者说绝大多数问题，包括假冒伪劣产品、地沟油、三 鹿奶粉、“楼脆脆”等市场经济秩序混乱、事关国计民 生的问题， 大都属于结构性竞争或竞争领域的问题， 因此， 中国政府在竞争性领域面临的问题远远多于 垄断领域，中国政府经济规制既要重视垄断市场的 问题，更要重视竞争市场与垄断竞争市场的问题④，全 面完善市场监管规则。

      （七）加强政府规制，建立促进市场主体诚信的激励兼容机制 

      加强政府规制，必须围绕建立促进企业诚信的激 励兼容机制完善法律体系。生产者诚信治理的核心是责任与利益的对等，也就是激励兼容。市场主体的经 济责任与社会法律道德责任的激励兼容，激励其诚信 守法、创新技术、改进管理、保障产品安全与社会诚 信。如需要制定和实施严厉的惩罚性赔偿和集团诉讼 制度，建立诚信机制，给失信企业以有效的警示，切实 解决以前常常出现的 “处罚一个人富裕一家人”、“处 罚一时快活一世”、“一人受罚受罪后代荣华富贵”等 问题，换言之，通过加强政府规制，将“劣币驱逐良币” 导致行业集体败德的逆向激励机制，转变为“良币畅 行天下、劣币无处藏身”的正向激励机制。

      （八）加强政府规制，组织社会力量参与市场规则的制定和执行 

      政府在市场监管过程中，面对市场纷繁复杂行为 和风云变幻信息，政府监管机构限于人员和设备，对 市场监督管理难免有疏漏之处，监督管理机构个别管 理人员也会出现懈怠和监督不力的现象，出现所谓 “政府规制失灵”现象。 

      社会力量作为第三方，参与对市场的监督，是政 府规制的必要补充和支持，有助于发现和查处市场微 观失灵，纠正“政府规制失灵”。社会力量包括媒体、公众和中介组织。社会力量参与，可以及时发现市场失 灵行为，有效加强规制，保护投资者利益，促进市场健 康发展。社会力量参与监管市场的程度越高，对政府 规制政策的认同感和信心越高，越有利于政府执行规 制政策，弥补和纠正政府规制失灵行为，减少市场功 能丧失等市场微观失灵现象。 

      加强政府微观规制，还应考虑对政府监督管理机 构的监管，即加强行政规制⑤。这是因为，监督管理机 构内部可能存在工作懈怠、人浮于事和执行力低下等 现象；个别市场主体和社会力量在政府规制监管机构 寻找代理人，“俘虏”监管机构个别管理人员为其利益 服务；政府监督管理机构的个别管理者甚至会向市场 主体主动“寻租”，或明或暗地为市场失灵现象张目或 充当保护伞。解决此类问题，既需要政府微观规制部 门内部进行有效的监督，也需要社会力量的外部监督。政府内外相互协同、相互制约的科学化、民主化规制，是 政府微观规制的理想境界，能够以公平公开的市场规 则，有效地促进统一开放竞争的现代市场体系建设。