唐坚：新时代党内工作制度的基本特征与发展 ——基于100份党内工作制度文本的内容分析

      作为中国特色社会主义事业的领导核心，中国共产党已迎来了百年华诞。中国共产党百年史实际上也是党内工作制度建设的百年史，也是中华民族走向伟大复兴的百年史。当前，无论是全面从严治党还是全面依法治国，均已成为不可逆的历史潮流，而党内工作制度建设则是深入推进全面从严治党的内在要求。基于此背景下梳理和总结党内工作制度的基本特征，对于推进党内工作制度建设甚至全面从严治党和全面依法治国均具有重要意义。

      党内工作制度是提升党的建设质量的重要制度，也是维持党内各项工作有序开展的重要保障，它具有多重制度功能，不仅关涉权力的正常运行，而且关涉党员权利义务的保障，是全面从严治党的重要制度安排，亦是提升党的执政能力与水平，促进国家治理体系和治理能力现代化的坚强支撑。但实践中基层党组织工作出现“软弱涣散”、不规范等现象，这不仅加剧了党员干部的不作为、慢作为、假作为等行为，而且使得党内部分工作陷入混乱之中，少数单位的党内政治生活陷入平淡化庸俗化随意化，好人主义、自由主义、形式主义等不良风气还不同程度存在，这不仅难以有效制约和监督党员领导干部权力，而且削弱了党内工作制度的治理效能，不利于全面从严治党的顺利推进。因此，在坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的新时代背景下，研究党内工作制度，重塑其治理效能，不仅凸显鲜明的中国特色和实践导向，而且是进一步提升党的执政能力、推进全面从严治党的有力支撑，更是将党内工作制度优势转化为国家治理效能的内在要求。

      现有研究成果对党内工作制度进行了较为丰富的研究，学者吕永祥对新中国成立70年党内问责制度的历史沿革进行了梳理；李伯超、田良富则对新中国成立以来党内巡视制度的历史演进进行了研究[]；刘长秋则对党内法规制度建设的百年历史进行了回顾；丁俊萍，赵翀对党的组织建设进行了百年的回望[]。这些研究成果不仅为完善党内各项工作，提升党内治理效能提供了有力支撑，而且为党内法规制度建设以及全面从严治党提供了一定的理论基础。但现有研究还存在以下缺憾：一方面，就研究内容而言，现有的党内工作制度研究侧重于对历史进程的分析，而党内工作制度作为一种规范党员干部行为、党组织活动的制度机制，目前还缺乏对制度本身的深入研究，以至于难以回答党内工作制度在实践层面为何没有实现预期效果；另一方面，就研究方法而言，现有研究大多是定性分析研究，尚缺乏定量分析方法对其进行研究。鉴于此，本研究以新时代100份党内工作制度文本为研究对象，运用内容分析法，对党内工作制度文本进行定量分析，以期准确把握新时代党内工作制度的基本特征，并试图从中找出其存在的不足，据此提出相应的优化路径，这些基本构成了本文的行文脉络。

      （一）样本选取      明确研究的设计过程是内容分析法的前提和基础。为呈现新时代党内工作制度的基本特征，应以新时代的党内工作制度文本作为研究对象，并且结合相关的分析框架，以期更为清晰地展现党内工作制度的特征全貌。

      本文选取中共中央出台的关于党内工作方面的100份制度文本作为研究对象，文本主要来源于《新时代党内工作制度》一书。党内工作制度功能的有效发挥离不开科学合理的党内工作制度文本，制度文本是观察党内工作制度运行实践的重要切入点，文本内容是实现党内活动有序进行的基本依据，“为人们提供了认知、协调、规范和信息”。经过历史积淀的大量制度文本是对制度信息和制度知识的客观文字记录，它具备可获得性与可追溯性，能够全面反映党内问责制度的基本特征和内在逻辑。为保证选取样本符合该研究主题，需遵循以下原则：1、契合性原则。选取的党内法规文本整体或部分内容涉及党内工作的具体规定；2、规范性原则。选取的文本应当是党内法规或规范性文件，不仅应当包括党章、准则、条例，也应当包括规定、办法、规则、细则。本文数据为典型制度文本，与访谈等数据相比，具有很好的稳定性和权威性，因此选取这100份制度文本作为研究样本，具有可行性和典型性。因样本有100份，如果将其作为一份文本进行整体分析，样本与样本之间不易区分，不仅不利于探索党内工作制度的基本特征，而且难以描述其未来的整体发展概况。故将其分为新时代党的法规工作（D1），党的教育培训工作(D2)，党的组织工作(D3)，党的纪律工作(D4)以及党的管理工作方面(D5)的党内法规共5份文本（如表1所示）。

      （一）关键词选取

      因Nvivo11软件对中文的分析不太准确，故采用ROST CM6.0软件对党内工作制度文本的关键词进行选取。首先，将100份党内工作制度文本导入ROST CM6.0软件中，依次点击中文分词、词频统计按钮，操作过程中删除低于总词频 5% 的词，形成关键词的高频词库；其次，依据党内问责制度文本的语境，对词库中的所有关键词进行语意分析，剔除无实质意义和产生歧义的关键词；最后，从词库中选择与三个分析维度相近的词作为此次内容分析的关键词，以此形成关键词汇总表（如表2所示）。

      （一）注重党内工作的程序设置

      科学完善的程序是党内工作制度的重点内容，是充分发挥党内工作制度效能的前提和基础。在党内工作制度规定中，最为关注的应当是相关制度程序的设计，这体现了对程序正义的尊重。编码统计分析结果表明，无论是从整体分析维度还是从类型分析维度来看，制度程序的编码密度均是占据比例较大的，其中党的管理工作制度文本中制度程序的编码密度已达到51.51%，这表明新时代党内工作制度安排侧重于程序的设置。程序的规范完善是党内各项工作的重心所在，是党内各项工作不断落实的重要依据，这为各级党组织与全体党员提供了规范的行动指南。从文本内容来看，在党的法规工作制度中，从党内法规的制定、备案审查再到党内监督、党员权利保障等，都形成了自身特定的程序设计。以党内法规制定条例为例，它的程序设置就包括了规划、起草、审批、发布等。在党的管理工作制度中，对程序设计规定得更为详细具体，这是因为党政机关的公务接待、公文处理、会议、培训、用车、住房等工作均需要严格且细致的程序进行管理。

      （二）明确党内工作的职责范围

      职责范围是党内工作制度的核心内容。就编码统计结果而言，从整体分析维度来看，五种类型的党内制度文本中职责范围的编码密度均较高，最高达到25.45%，最低也有8.32%，这表明中国共产党对于党内各项工作职责范围的关注度较高。从文本内容来看，大多数的文本中均明确规定了主体责任、领导责任、监督责任等职责范围的内容。就逻辑上而言，职责范围是党内工作制度的前提条件，党内各项工作的顺利开展以明确的职责范围为基础，其他的监督机制为党内工作提供实施保障，可以说，明确的职责范围是当前党内各项工作实践效果较好的关键所在。党内各项工作的顺利有序开展实质上必须要有一个事先标准的存在，它应当是一个包括事前明责、事中监督和事后追责的完整闭环。职责划分的清晰性是精准识别制度对象的重要因素，一旦事前的职责规定不清晰，责任范围界定不明确，就会直接影响党内各项工作的有效实施，尤其是党内监督、巡视、问责等工作。因此，党内各项工作制度的进一步完善，应当继续以明确的职责范围为重点，在此基础上明确区分各种责任，以增强党内工作制度的实践可操作性。

      （三）忽视党内工作的实施保障

      实施保障是党内工作制度必不可少的关键环节，从整体维度来看，五种类型的党内工作制度的实施保障编码密度均不高，最低的仅有10.51%。就类型维度而言，在五种类型的党内工作制度文本中，追责处理的编码密度最低的只有2.32%,这表明整体来说，关于党内工作实施保障的规定在制度文本中所占比例较小。诚然，除了需要合理完善的制度程序以外，党内工作制度的落地生效，还需要配套的监督保障措施。从文本内容来看，党内工作制度对于实施保障环节的规定较为笼统，仅仅列举式地提出监督、检查、追责等，而且主要侧重于监督检查，只有少数文本规定了各项工作中违规违纪后的处理情形。对于违规违纪后如何处理，谁来处理以及救济机制界定的较为模糊，导致实践当中党内工作制度的实施缺乏可操作性，事后的监督保障缺乏可行性。况且在党内各项工作的实施过程中，不能一味地侧重追究责任，更需要相应地救济措施，这样才能形成奖惩并举的制度合力。虽然党内各项工作的直接目的在于管党治党，提升党的建设质量，维持党内各项工作的有序开展，但是如何真正实现对党组织和党员的奖惩并举也应当是其目标之一。

       本文借助内容分析法对100份新时代党内工作制度文本进行分析，得出以上研究结论。基于此，在建党百年的时间节点上，展望党内工作制度的未来建设，对进一步推进依规治党、全面从严治党具有重要意义，可从以下几方面入手：

      第一，完善党内工作的考核监督。考核监督是实施党内各项工作的重要保障。完善党内工作的考核监督机制需明确考核监督主体的职责，科学设置考核指标，遵循一定的考核监督程序，尤其是要及时将不受保密限制的考核结果向社会公开。与此同时，推进党内工作信息化建设，借助党委政府网站、微博、微信等新媒体，不断拓宽参与党内工作考核监督的空间和平台，接受党员群众对党内各项工作的监督，提高党员群众参与党内事务的积极性，这不仅能有效提高考核监督的可操作性，而且还能提升党内各项工作的效率，避免基层党组织工作的“软弱涣散”以及党员的“置身事外”。

      第二，精准定位职责范围。准确的职责范围是实现党内各项工作有序开展的首要前提，为克服权责范围界定不清，新时代须继续重点关注职责范围的精准定位，完善横向与纵向的二维权责清单机制，明确党内相关工作的主体责任、监督责任、领导责任具体内容，上下级权力机关的权责内容以及同级党政各部门的权责分工，为党内工作制度主体精准认定适用对象提供根本依据，不断推进党内各项工作责任关口前移，建立工作前明责、工作中监督、工作后追责于一体的全方位工作机制。

      第三，加强党内工作的追责处理。“现代政治是一种责任政治”[]，责任追究及其相关处理机制是推动责任政党理念贯彻落实的具体制度安排。新时代加强党内工作的追责处理，首先需精准把握追责处理的功能定位。追责处理的功能并不仅仅局限于惩罚和处分违规违纪的党组织和党的领导干部，更多的在于督促其强化责任意识，激发其完成党内各项事务的主动性与积极性。其次，构建追责处理质量评估机制。当前的党内工作制度中虽对不当责任追究的纠正、责任追究的滥用等问题进行了规定，但缺乏相应的配套机制，构建追责处理质量评估机制正是补足了这一缺失，上级党组织需定期对下级党组织的党内工作追责处理质量进行评估，对质量评估中发现的问题，要推动相关单位及时整改，从而为全面提升党内工作的追责处理质量，充分发挥党内各项工作的治理效能提供根本保障。

      参考文献：

      [1] 吕永祥：《新中国成立70年党内问责制的历史沿革、现实困境与破解之道》，《河南社会科学》2019年第7期，第16-24页

      [2] 李伯超，田良富：新中国成立以来党内巡视制度的历史嬗变与启示，湘潭大学学报（哲学社会科学版），2019年第2期，170-17

      [3] 刘长秋：建党百年中国共产党党内法规制度建设，探索，2020年第5期，91-102

      [4] 丁俊萍，赵翀：党的组织建设：百年回望及经验启示，新疆师范大学学报（哲学社会科学版），2021年第3期，31-48

      [5]阿夫纳·格雷夫.《大裂变：中世纪贸易制度比较和西方的兴起》，郑建淮等译.北京：中信出版社，2008年，第22页。

    [6]U.S,General Accounting Office.Content Analysis.A Methodology for Structuring and Analyzing Written Material.Boston: Houghton Mifflin Company,1989

       [7]郑石明，要蓉蓉，魏萌：《中国气候变化政策工具类型及其作用——基于中央层面政策文本的分析》，《中国行政管理》2019年第12期，第87-95页。

       [8]霍龙霞，徐国冲：《走向合作监管：改革开放以来我国食品安全监管方式的演变逻辑——基于438份中央政策文本的内容分析（1979-2017年）》，《公共管理评论》2020年第1期，第68-91页。

       [9]谷志军：《容错纠错机制为何难以操作？——基于政策文本的实证分析》，《行政论坛》2020年第1期，第72-78页。

       [10]文宏，陈路雪，李玉玲：《新中国成立70年来防范化解重大稳定风险的发展脉络与演化逻辑》，《行政论坛》2019年第5期，第22-30页。

       [11]文宏，杜菲菲：《注意力、政策动机与政策行为的演进逻辑——基于中央政府环境保护政策进程（2008-2015年）的考察》，《行政论坛》2018年第2期，第80-87页。

      [12]编码信度常用百分比同意度来表示，其计算公式为：相互同意的编码数量/（相互同意的编码数量+相互不同意的编码数量），两位研究者间的信度最好是高于70%。参见刘世闵，李志伟：《质化研究必备工具Nvivo10之图解与应用》，经济日报出版社，2017年，第222页。

       [13] 吕永祥、王立峰：《防止党内问责泛化的有效路径探析》，《中州学刊》2020年第2期，第11-17页。