新中国成立70年来中共党组制度的历史演进与经验启示
来源： 发布日期：2022-08-20 点击量：
摘要：作为国家各机关中的领导核心，党组制度承担联系党和国家、社会、经济的桥梁纽带作用。新中国成立70年来，党组制度建设经历了初步探索、曲折发展、恢复调整与优化完善四个历史演进阶段。党组制度建设需坚持解放思想、实事求是，与时俱进、不断创新，无形却有影的领导理念，抓住领导班子“关键少数”，规范化、科学化和法治化建设等，以求在新时期更好地指导实践，这既为实现全面从严治党提供了基础性支撑，也对依法治国与依规治党的协调统一具有重要意义。
关键词：党组 历史演进 经验启示
作为党在政权各机关的派出机构，党组制度实现了党对国家政权的有效领导，承担了联系党和国家、社会、经济等的桥梁纽带作用，体现了党在国家治理体系中的独特功能及其政治优势、组织优势和制度优势。作为一项中共组织和领导制度，它的发展经历了一个漫长复杂的过程。值此新中国成立70周年之际，系统梳理和总结党组制度的历史发展过程及其经验启示，对于进一步完善党组制度，提高党组工作的制度化、科学化和法治化，坚持依法治国与依规治党的协调统一具有十分重要的意义。
一、新中国成立70年来党组制度的历史演进
无论是早期的党团还是后来的党组，它们的运作都处于特定时代之下，党组的立与撤、发展与停滞，不仅与一定时期内党中央的主观认识息息相关，而且与不断发展变化的宏观制度环境也密切有关，与党组制度运作直接关涉的环境就是执政党的政治发展战略, 这些构成了党组制度运行的宏观制度环境。正如西方学者帕特南认为：“社会环境和历史深刻地影响着制度的有效性[1]”。在中共苏维埃时期，党团有效发挥了领导政权进行根据地建设的桥梁作用，党实现对政权的核心领导，为更好地发挥党团作用，1945年6月，党的七大将“党团”正式命名为“党组”，并对其的职能、任务、领导机构等作出明确规定，标志着党组制度的正式确立。此后，我党开启了探索党组制度的曲折历程。
（一）初步探索阶段
新中国成立后，党由局部执政转变为全面执政，为尽快建立新的国家政治体系，党对国家领导依然延续一元化领导模式。在政权建设过程中，党中央为避免出现“以党代政”，于1949年11月出台《关于在中央人民政府内建立中国共产党党组的决定》，在全国政权机关中设置党组，要求“国家各机关的领导人员中包括许多非党民主人士，按照党组系统向党中央请示报告工作，通过党组在政府部门实现党的政策和决定，并加强党员干部和非党干部的团结”[2]，这是我党对党组制度的初步探索，对于加强党内外团结一致起到一定积极作用，在实践中也有效促进新生政权的发展。
随着社会主义三大改造的胜利完成，社会主义制度在我国的基本确立，一方面为适应新形势新情况的变化，亟需加强和改进党对国家工作的领导；另一方面由于党的一元化领导在实际执行过程中，未明确划分党与政府、其他组织的职权范围, 少数部门党组织并没有发挥其职能作用, 管理的事务有些超出自身业务范围，需经党委讨论和决定的政府工作事项, 也不同程度地演变为党直接干预政府工作, 导致部分党组成为形同虚设的机构，党组制度也逐渐被边缘化。鉴于此，党的八大明确指出，党对国家机关的领导, 不是直接指挥命令, 而是“第一, 在国家机关中工作的党员, 首先是由担任负责工作的党员所组成的党组, 必须服从党的统一领导；第二,党必须经常讨论和决定国家工作中的各种方针、政策问题和重要的组织问题, 国家机关中的党组必须负责在同党外人士圆满合作的条件下, 实现党所作出的这些决定[3]”，八大党章还在第九章专门规定了《党外组织中的党组》，明确规定了党组的五项任务。
（二）曲折发展阶段
因中共领导层对政治斗争的形势判断失误，八大党章关于党组的规定没有在实践中得到有效执行，“党政不分”的程度进一步加剧。此后，党组制度经历了一段时期的曲折发展。由于党的一元高度集权模式日益盛行，在强化对社会动员的同时也消解了政权体系积极作用的发挥，最终导致十年“文革”[4]。文革期间，党组工作陷入停顿状态，中共九大、十大党章也删除了关于党组的规定。
直至文革结束后，中共十一大党章才将党组写入其中，但仅规定“在国家机关和人民团体中，应设立党组。中央一级国家机关和人民团体的党组成员由党中央指定。地方各级国家机关和人民团体的党组成员由相当的党委指定”[5]这一简单条款，有关党组机构、职责等均未涉及，党组制度的运作并没有达到预想效果。党的十一届三中全会后，摆在国家建设第一位的是改革开放与社会主义市场经济建设，这需要市场与政令上下的统一，政府机关工作效能的提升，而党组制度的设置却致使“当时政府各部门现有的党组各自向批准他成立的党组负责，不利于政府工作的统一和效能”[6]。因此，党的十三大修改党章时将“成立党组”修改为“可以成立党组”，改强制性规定为建议性规定，明确“政府各部门现有的党组各自向批准它成立的党委负责，不利于政府工作的统一和效能，要逐步撤销”[7]。原意是通过抛弃传统党组织运行习惯，实现中央和地方国家各机关工作的规范化和科学化，实现党政分开，但在实际工作中发现，撤消了党组的国家机关、经济组织、文化组织在工作中不仅未能实现党政分开，反而感到缺乏贯彻执行政策的载体，党组的撤销明显削弱了党的领导，这不仅不符合中国政治发展的内在规律及其要求，客观上也制约了国家机关功能的实现。
（三）恢复调整阶段
鉴于以上情况，1989年后党组又逐步得以恢复，党组制度建设实际上进入了恢复与调整阶段。党的十四大党章，不仅恢复了之前十二大党章对于党组的相关规定，而且还增加了两项新任务：一是讨论和决定本部门的重大问题，团结非党干部和群众；二是指导直属单位党组织的工作。党组制度的恢复，不仅有助于理顺党和政府关系，提高各自的工作效率，而且有利于中共在社会主义市场经济建设中有效强化政治、思想和组织领导，党组制度的功能与价值得到进一步凸显。鉴于此，党的十五大党章完全沿用十四大党章关于党组制度的相关规定。
进入新世纪以后，随着改革开放与社会主义市场经济建设的不断深入，由于国家政权建设需要，党的执政方式亟需改进，党组功能价值也亟待进一步彰显，党的领导核心作用也需进一步得到强化，于是党的十六大党章强调“党组发挥领导核心作用”，并且增加了党组管理干部的工作职能[8]。这既是对党组功能作用的充分肯定，也是对党组制度的不断完善。在党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》中，对于发挥党委对同级人大、政府、政协等各种组织的领导核心作用做出具体规定[9]。党组制度的有力运行，党组领导核心作用的有效发挥，使得党委超脱于各类行政事务之外，不断提升中国共产党民主执政、科学执政的能力。因此，党的十七大党章继续沿用了十六大党章中党组的相关表述。
（四）优化完善阶段
党的十八大以来，在全面深化改革、全面依法治国与全面从严治党的大背景下，党组的目标、任务、功能、原则等均需要进一步法治化，党组制度建设正式迈入优化完善阶段。
党的十八大报告在提及党的领导体制改革时，强调指出：“要更加注重改进党的领导方式和执政方式，保证党领导人民有效治理国家。[10]”党的十八届三中全会提出全面深化改革，亟需党组在各类非党组织领导机关中发挥领导、把关作用。此外，《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017年）》也明确指出要制定党组工作条例，规范和完善党组工作制度，理顺党组与它所在单位的关系。之后，《党的十八届三中全会重要改革举措实施规划（2014-2020年）》中也明确提出要制定党组工作条例。十八届四中全会又对全面依法治国作出重大战略部署，促使党组在功能和结构上的进一步优化。因此，制定一部关于党组工作方面的专门性党内法规已迫在眉睫。基于此，2015年6月，《中国共产党党组工作条例（试行）》应运而生，“党中央首次以基础主干性中央党内法规的形式对党组的设立、职责、组织原则、议事决策和责任追究等进行明具体规定，初步满足了党组及其运行法治化与科学化要求”[11]。党的十九大党章中又添加“加强对本单位党的建设的领导，履行全面从严治党责任[12]”这一项党组任务，对党组职责进行了充实，强化了党组的功能，对党组制度提出新要求。因此，为进一步优化完善党组制度，提高党组工作的制度化、规范化、程序化，2019年4月，中共中央对原条例进行修订，出台了《中国共产党党组工作条例》，贯彻了习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神，坚持以党章为根本依据，落实新时代党的建设总要求和新时代党的组织路线，为新形势下加强和改进党组工作提供了基本依据，不仅有利于提升党的长期执政能力和领导水平，而且有利于发挥了党总揽全局、协调各方的领导核心作用。
二、经验启示
新中国成立以来，党组制度建设取得重要成就，我们既要珍惜来之不易的建设成就，也要认真总结经验教训，用以更好地指导实践，这既为新时期实现全面从严治党、全面依法治国提供了基础性支撑，也对推进与完善党组制度建设具有重要启示意义。
（一）党组制度建设需坚持解放思想，实事求是
“解放思想，实事求是”是中国共产党在长期探索中国特色社会主义进程中始终坚持的思想原则，解放思想意味着突破旧思想的束缚，不断深化并完善党组制度建设。实事求是则要求我们按照客观规律办事，办任何事情都不能脱离当前我国的实际国情，党组制度是根据我国具体的国情与党情制定并发展的，只有在人民群众、党员以及党组织中开展调查研究，才能制定出符合当前我国实际、独具中国特色且有效运行的党组制度。为此，党组制度建设需以发展的马克思列宁主义为指导，牢牢把握党组制度建设的方向，把思想从那些不合时宜的观念、做法和体制束缚中解放出来，从对马克思主义错误的、教条式的理解中解放出来，从主观主义和形而上学的桎梏中解放出来。纵观新中国成立以来党组制度建设历程，从对党组的性质认识不清到准确把握党组的基本定位，从党组设立不规范到精准设立党组、管理党组和发挥党组作用，这些都是坚持“解放思想，实事求是”原则下所取得的党组制度建设成就。与此同时，还需要勇敢面对当前党组建设领域中的突出问题，使制度创新更加符合执政党建设的实际，有利于推进党组建设的创新发展进程。
（二）党组制度建设应与时俱进，不断创新
与时俱进体现为把握时代脉搏，用发展的马克思主义理论指导党组制度理论创新和实践创新。众所周知，中国特色社会主义事业是改革创新的事业，我们国家的发展方向是要建成创新型国家，中国共产党作为领导创新型国家的马克思主义执政党，必须是赋有改革创新精神的党。现代我国国家治理，必然要求深化政治体制改革，推进党政分开、政企分开。而要实现党有效治理国家，就需要探索建设党组制度，让其有效运转，在民主集中制原则下发挥其领导核心作用，这也是自党的十六大以来历次党章所强调的。党组制度建设包括静态的制定与动态的执行两方面，要处理好静态制定与动态运行之间的关系，就要坚持改革创新与长期稳定相结合，既要针对新情况、新问题，不断完善党组制度，又要立足当下，以党的领导和依法治国为前提，遵循现有的法规、制度，实现党组制度的守正创新。党组制度建设既要与时俱进地进行理论创新，结合实际情况加强自身的适应性，增强党组制度的时代性；又要反对在实际工作中不按党组制度办事的主观随意性，如随意把党组改成国家工作部门党委等。既要在全党范围内形成改革创新的风气，又要严格按照党章、《中国共产党党组工作条例》规范日常工作，坚决维护党组制度的严肃性。
（三）党组制度建设应坚持无形却有影的领导理念
党组制度功能在于体现党在国家机关中的领导地位，正如党章总纲中所指出的：“中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势。党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。[13]”这是由当代我国政治发展的内在逻辑所决定的。从根本上来说，党组制度建设就是实现党对国家各项事业的领导，贯彻执行党的路线、方针、政策，联系党内外力量的沟通纽带，管理党员干部的有效方式。如何实现这样的领导，这是中国共产党一直高度重视的问题，周恩来同志曾提出：“领导群众的方式和态度要使他们不感觉到我们是在领导[14]”这一领导理念。新中国成立以来，党对国家的领导也一直秉持这个理念，这与道家老子的“无为而治”治国理念有着异曲同工之处，少作为、不作为即是最大的作为，通过国家机关之间的良好分工，以及科学、合理、运作有效的制度来进行管理，避免党的直接干预。作为领导机关的领导核心，党组始终坚持无形却有影的领导理念，实现领导又不被领导者感受到被领导，超脱于具体事务和基层矛盾之外，通过对领导层和党员干部的领导而达到对整个机关的掌控，党组通过这种无形化有形的“嵌入式”整合逻辑，构筑了党和非党组织之间良性互动关系，增强了执政党的社会整合效度。
（四）党组制度建设要规范化、科学化和法治化
中国共产党的建设实践早已证明，“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性，[15]”党的建设史上发生的各种错误，虽然与某些领导人的思想、作风不无关系，但组织、工作制度方面的问题却更为严重，因此，为确保党组制度的有效性，避免其因领导个人想法的改变而改变，就需要党组制度建设更加规范化、科学化和法治化，使它们贯穿于党组制度施行的全过程，这是最基本的要求。第一，规范化要求党组制度在实践中的可行性。制度的生命在于执行，党组制度也需在实践中落地运转才能发挥作用。党组的设立与职能细化，需要从其所处的系统与环境出发，避免千篇一律、上行下效。新中国成立以来，党组制度在社会主义建设以及改革开放阶段，确实发挥了重要价值，但因各种原因党组制度一直没有完全落地运转，党的十八届三中全会后，中共意识到党组在全面从严治党、依规治党时代的重要价值，这一价值必须通过落地有效运转才能实现，于是2015年6月，中央制定《中国共产党党组工作条例（试行）》，极大地促进党组制度的有效运转，凸显了党组制度的内在价值。第二，科学化要求党组制度结构设置的合理性。作为国家治理体系各环节中的一个独特组织，党组在法治化转型中发挥了关键作用，在现实政治生活中形成了以党组为中轴的“双重嵌套”的政治整合结构[16]，因此，实现国家治理体系和治理能力现代化，就要求党组实现结构、功能的双重优化。梳理新中国成立以来党组制度的历史演进过程，不难发现，从党章中的条文性规定到如今的《中国共产党党组工作条例》，从原则性规定到具体性法规，党组制度建设正逐步走向科学化，制度规定也更为细化，实际操作性也不断增强。第三，法治化保证了党组制度实施的权威性。法治化要求以党章作为党组制度建设的根本，确保党章的统领性。新中国成立以来，除九大、十大党章之外，其他历次党章中均对党组制度作出了相关规定。随着改革开放和社会主义市场经济的深入发展，党组制度具体运作的相关文件与法规也陆续出台，对党组设立、职责、组织原则、议事决策等进行了全面规范，对监督检查、责任追究提出明确要求。总而言之，以党章为基础，以《中国共产党党组工作条例》为主要内容的党组制度已初见雏形。
（五）党组制度建设需抓住领导班子“关键少数”
党组作为非党组织领导机关的领导核心，其本身就具备组织、管理党员干部功能，抓住“关键少数”实质上就是要抓住各级党的领导机关班子成员，领导班子成员是我们党执政的骨干力量，也是党组制度建设的推动者与实践者，他们的一言一行、一举一动都对党员干部、普通党员及人民群众具有重要的示范导向作用。党的十八大以来，抓住“关键少数”早已是党中央从严治党工作中一以贯之的做法，党中央将中央委员会、中央政治局、中央政治局常委会的组成人员视为关键少数，带头执行中央八项规定等党内法规，为全党作出良好的示范引领作用。各级地方委员会需向党中央看齐，不仅要抓好自身班子建设，而且要把党组建设作为自身建设必不可少的组成部分。在广大基层单位，党组是领导核心，不仅发挥着把握方向、掌控大局、保障落实的效用，还讨论并决定本单位人、事、物等重要事项，切实体现了党对本单位的全面、核心领导，因此，党组制度建设应当关注党组这个领导机关自身的建设，抓好领导班子“关键少数”，始终把党组建设摆在党的制度建设重要层面来抓好贯彻落实，真正发挥党组总揽全局、协调各方的领导核心作用。
结语
纵观新中国成立70年来中国共产党党组制度建设的历史演进，经历了初步探索、曲折发展、恢复调整与优化完善四个阶段，虽然中间过程曲折复杂，但基本呈现出螺旋式上升的演进态势。在此期间，中国共产党始终以发展的马克思列宁主义为指导，解放思想、实事求是，将党组制度建设立足于中国实情；把握时代脉搏，不断进行党组制度的理论创新和实践创新；秉持无形却有影的领导理念，形成了党与非党组织之间的和谐互动关系；不断增强党组制度建设的规范化、科学化和法治化，以确保党组制度的有效运行；紧紧抓住了领导班子“关键少数”，发挥其全面的领导核心作用。但党组制度建设依然在路上，党的建设总会出现各种新情况和新问题，这需要我们不断总结经验启示，探索与创新党组制度建设实践，以期更好地指导未来。
作者：唐坚2019年9月5日
[1]（英）罗伯特·D·帕特南.使民主运转起来———现代意大利的公民传统［M］.王列、赖海榕译，南昌：江西人民出版社2001：214.
[2]中共中央党史研究室，编著. 中国共产党历史：第2 卷（1949—1978）［M］. 北京：中共党史出版社，2011.174
[3]《中国共产党第八次全国代表大会文献》第93 -94页。
[4]储建国，余礼信，让党组归位：对中共党组制度有效运转的探索，理论与改革，2015年第5期，33-39
[5]本书编写组.中国共产党章程汇编（一大——十八大）［G］.北京：中共中央党校出版社，2013：93.
[6]十三大以来重要文献选编（上）［G］.北京：人民出版社，1991：37.
[7]中国共产党第十三次全国代表大会文件汇编［M］. 北京：人民出版社，1987.
[8]本书编写组.中国共产党章程汇编（一大———十八大）［G］. 北京： 中共中央党校出版社，2013：184
[9] 2004年9 月19 日中国共产党第十六届中央委员会第四次全体会议通过.中共中央关于加强党的执政能力建设的决定［N］.人民日报，2004-9-27.
[10]十八大以来重要文献选编（上），北京：中央文献出版社，2014年版，第20页
[11]施新州，党组：坚持依法治国与依规治党有机统一的关节点——兼论对《中国共产党党组工作条例》修改的建议，中国延安干部学员学报，2018年第6期，75-85.
[12]中国共产党第十九次全国代表大会文件汇编，人民出版社，2017年版，第100页。
[13]中国共产党第十九次全国代表大会文件汇编，人民出版社，2017年版，第78页。
[14]周恩来选集（上卷）［M］.北京：人民出版社，1980：131.
[15]邓小平文选：第2卷，北京：人民出版社，1994：333
[16]吴晓林，郭慧玲. 党组政治研究：“双重嵌套”的政治整合结构［J］. 探索，2016（3）.
