研究报告丨新兴经济体的自然资源开采：推进实体产业可持续发展
来源：唐坚院士 发布日期：2023-02-01 点击量：
【摘要】在“联合国可持续发展目标”下，世界各国对自然资源的科学利用、开采、管理及保护引起了高度重视，新兴经济体同样如此。长久以来，新兴经济体不断摸索满足自身基本国情的发展战略，社会经济仍保持高速发展的态势；除此以外，在可持续发展目标中，新兴经济体的作用和地位也在不断提高，现已成为助力实现“联合国可持续发展目标”的核心力量。基于此，文章以实体产业可持续发展为切入点，重点探讨了新兴经济体发展现状、自然资源开采与可持续发展的关联逻辑、产业结构视角下自然资源开采对新兴经济体经济增长的作用机理、面向自然资源开采可持续发展的新兴经济体三大实体产业系统转型新要求等内容。此外，文章还提出了新兴经济体科学开采利用自然资源、推进实体产业可持续发展的四条路径：编制自然资源科学开采利用的规划、建立健全自然资源融合管理制度、构建自然资源开采利用市场准入制度、建设自然资源开采数字化治理体系。
关键词：可持续发展；新兴经济体；自然资源；实体产业
引言
自然资源是“生产之要、生态之源、民生之本、发展之基”，在人类社会可持续发展中发挥着不可替代的作用，既能够保持生态系统的平衡性，又能够为社会经济发展奠定良好的环境基础，从而实现人类社会“文明、和谐”发展。同时，实体产业的可持续发展与自然资源的科学开采和利用息息相关，如果把握不好自然资源的开采力度与利用效率，则会引起严重的环境问题，影响实体产业的发展。如何处理好实体产业发展与自然资源开采间的关系问题，应当立足于可持续发展目标，通过保持两者间的动态平衡，以实现实体产业的可持续发展。近几年内，新兴经济体在全球治理中发挥的作用越来越大，特别是在可持续发展领域。自然资源的科学开采和利用，是世界百年未有之大变局下新兴经济体实体产业实现可持续发展的根本保障。所以，对新兴经济体自然资源开采与实体产业可持续发展的密切联系进行研究有着十分重要的理论意义和实践价值。
一、新兴经济体发展简论
所谓“新兴经济体”，主要是指某地区或者国家的经济迅速发展，成为新兴的经济实体。英国《经济学家》将新兴经济体划分为两个梯队，其中第一梯队包含中国、俄罗斯、巴西、南非和印度，也可称作“金砖国家”；第二梯队包含埃及、墨西哥、波兰、土耳其以及韩国等“新钻”国家。荷兰奈耶诺德商业大学国际经济学教授海科·埃贝斯在《西方和全球机构必须适应发展中国家的崛起并学习它们的方式》中提出了“新兴经济体九国”的概念，主要包括中国、南非、俄罗斯、巴西、印度、土耳其、韩国、墨西哥和印尼；此些国家不但有着较强的经济实力，同时伴随日本及西方国家经济主导地位的不断削弱，新兴经济体的重要性逐渐提高，正在将自身的经济实力转变成地缘政治实力。
现如今，在经济增长方面，新兴经济体仍在继续赶超发达经济体；即使是在新冠疫情影响下，新兴经济体依然表现出了强劲的发展势头。进入21世纪以来，发达经济体与新兴经济体的经济发展呈现“双速增长”格局；同时，发展中国家和新兴市场长期保持着超过发达经济体的经济增速。2022年4月，国际货币基金组织（IMF）在《世界经济展望》中指出，由于受地缘政治和疫情等因素造成的影响，新兴经济体的经济增长虽然动力略显疲软，但表现依然优于发达经济体。据IMF预测：2022年到2027年，发展中国家和新兴市场的年均经济增幅约为4.3%，与同期发达经济体的年均经济增幅相比高出2.7%。除了经济实力以外，新兴经济体在科技、军事、金融以及货币等方面的实力也在不断增强。随着新兴经济体综合实力的日益提高，使得其在全球治理过程中有着更大的话语权。从世界贸易组织（WTO）变革来看，以“金砖国家”为首的新兴经济体不断调节彼此相互的立场，在发展中国家利益维护方面起着巨大的作用。从世界银行（WB）和IMF治理结构变革来看，以二十国集团（G20）发展中成员为首的新兴经济体推动WB和IMF的投票权与份额转向于发展中国家和新兴市场，进而加强新兴经济体在全球治理中的影响力。从气候变化治理来看，以“基础四国”为首的新兴经济体积极探索有力度的气候行动且取得了良好成效，在全球气候变化治理领域发挥着重要作用。
二、新兴经济体的自然资源开采与可持续发展的关联逻辑
（一）新兴经济体的自然资源的关键特性及开采内涵
人类文明的变迁和发展史，实际上就是对自然资源的开采、利用和保护史。自然资源，不仅是新兴经济体进行基础性生产的关键要素，而且还是新兴经济体经济社会发展的核心引擎。联合国环境规划署（UNEP）将自然资源的概念界定为：特定时空环境下可以形成经济效益，以增进人类目前及未来福祉的自然环境因素的统称。对于新兴经济体而言，其自然资源的关键特性包括：第一，基础性。自然资源是生物生存环境的基础构成部分，主要包含水、土地、海洋以及矿产等。第二，可用性。自然资源可以为人所用、增进人类福祉，无法利用或没有利用价值的自然禀赋仅仅是“中性材料”。第三，共享性。自然资源作为生态产品的根本载体和生态系统的核心要素，具有较强的共享性。
在“联合国可持续发展目标”下，新兴经济体自然资源开采的核心内涵主要包括：一是坚持可持续发展目标要求，建立人与自然友好相处的自然资源开采体系和规范，增强各种要素保障；二是以公平和效率为出发点，在决策部署方面着重考虑利益关联者自然资源开采偏好的权衡关系，不断优化自然资源开采工具的成本和效益；三是坚持协同善治的根本原则，不但要重视社会、市场、政府三者间的协同互促，而且还需协调好“管理空间—功能空间—实体空间”的统一和对立。
（二）面向可持续发展的新兴经济体的自然资源开采框架
面向可持续发展的新兴经济体的自然资源开采框架应符合如下要求：首先，对象契合性。自然资源是生态系统不可或缺的构成部分，不但提供着各式各样的生态系统服务，而且还关系着人类的民生福祉。基于产权理论和效用价值理论，自然资源由于其独特的外部性、稀缺性以及公共性，产生不同程度的资本化和资产化，从而使得社会剩余劳动逐渐被矿产和土地等生产要素所吸收，挤占国民收入分配中劳动要素的相应份额。所以，新兴经济体在对自然资源进行开采时，应坚持“高效、集约、公平、合理”原则，强化生态产品供给，不断加强社会福利整体水平。其次，实践必要性。新兴经济体要想实现可持续发展，不但需促进经济社会发展的动力革新、效率变革和质量改革，而且还需进一步优化分配制度。新兴经济体应以可持续发展目标为中心，从全生命周期视角促进自然资源监测审核、调查评估、保护修复、开采利用、市场交易、保障储备、全球合作以及安全预警等领域的变革，建立健全新兴经济体自然资源开采的实践体系。最后，价值关联性。可持续发展是全球各国政府重点追求的目标，制定该目标的初衷与群众对美好生活的向往高度契合。对于新兴经济体的自然资源开采来说，判断其是否遵循“人民至上”原则进而形成“善治”体系，反映着可持续发展目标在该层面的价值。在新兴经济体的自然资源开采过程中，需要充分体现各方的利益诉求，不断提高自然资源的开采效益，建立长效机制，确保可持续发展。
三、产业结构视角下自然资源开采对新兴经济体经济增长的作用机理
（一）自然资源开采对新兴经济体产业结构的作用机理
自然资源开采对新兴经济体产业结构的作用机理主要体现在两方面：第一，自然资源的比较优势是新兴经济体产业分工的根本前提。根据比较优势理论可知，有着丰富自然资源的国家往往将资源加工及运输业、采矿业等资源依赖型产业当作支柱产业；而自然资源偏少的国家，因为不具有发展资源型产业的先天性优势，在产业布局过程中往往选择发展对资源依赖较低的服务业及制造业。第二，自然资源的比较优势同样会影响到新兴经济体产业结构的变化。自然资源丰富的国家在对自然资源进行大面积开发的过程中，却并未摆脱对自然资源的过度依赖，这就会对教育投入、劳动者素质以及技术革新等形成“挤出效应”。相较于服务业与制造业，资源依赖型产业的人力资本程度相对偏低，长久发展则会造成当地政府忽视人力资本方面的投入，进而挤占原本用于提高劳动者素质的要素。除此以外，资源依赖型产业大都是劳动密集型产业，对于专业知识及技术没有严格要求，固定的产业模式阻碍着企业的技术革新。然而，技术革新与人力资本正是服务业与制造业实现可持续发展的核心因素。所以，在某个国家产生显著的“挤出效应”时，则必定会影响其产业结构的变迁。
（二）产业结构对新兴经济体经济增长的作用机理
在新兴经济体的经济增长系统中，产业结构的作用机理主要反映为产业结构转变创造的“结构红利”，即新兴经济体经济总量的提升主要依托于产业结构的变迁。产业结构变迁实际上是结构及要素配置的转变，其并不会直接对经济增长产生影响，而是通过产业结构转型升级促使生产要素更加高效合理的配置。在新兴经济体的产业结构变迁中，为提高资源利用效率，“夕阳”产业的资源通常会主动流向“朝阳”产业，不断提升单位资源的边际产出，加强生态系统的整体生产效率，从而推动新兴经济体的经济增长。所以，新兴经济体产业结构的合理性对资源配置的有效性有着决定性作用；当产业结构合理时，有限的资源将会得到效率最大化地利用，为新兴经济体的经济增长提供源源不断的动力；当产业结构失衡时，资源得不到有效配置，则会影响到新兴经济体的经济增长。因为新兴经济体的经济增长过程有着明显的非均衡性，生产模式的差异造成生产要素边际效益的不同，所以生产要素为了寻求更高的效益，在自由竞争前提下往往会在各部门间进行转移，从生产效率低的部门转向于生产效率高的部门，既有利于提升行业整体生产效率，又有利于推动新兴经济体经济的高速增长。
四、面向自然资源开采可持续发展的新兴经济体三大实体产业系统转型新要求
（一）推动土地（食物）和海洋利用系统向自然受益型转型
在新兴经济体的实体产业当中，大部分产业都与土地（食物）和海洋利用系统密切相关，此些行业直接从海洋、森林或者土地中获取资源，又或依托于健康的土壤、淡水供应、作物授粉、营养物质循环以及气候调节等生态功能。
面向自然资源开采可持续发展的需求，应当推动新兴经济体的土地（食物）和海洋利用系统向自然受益型转型，相关要求包含：第一，加快生态系统恢复步伐且避免过度开采海洋及陆地资源。采取有效的激励举措，体现出生态系统破坏的严重后果，促进生态系统核算主流化，构建完善的生态系统服务核算机制。第二，大力发展“高产、稳产”的生态农业。采取最严厉的耕地保护手段，进一步改善退化耕地治理与耕地质量建设，增强对农业资源的利用和保护，建设“低碳、绿色”的农业产业链。第三，大力发展“健康、高产”的海洋产业。应对潜在或现有的生态破坏和海洋污染展开治理，严禁对海洋资源进行不科学的开采，大力发展科学管控的深远海绿色养殖、海洋牧场等生态渔业。第四，提高森林经营的可持续性。对于具备高保护价值的森林，应不断加大保护力度；以可持续发展的模式发展生产性森林，推动森林资源的多样化利用。第五，全面落实人与自然和谐相处的消费模式。全方位转向于可持续的消费模式，大力发展地理标志认证农产品、有机农产品和绿色食品等，使用植物基食品与替代性蛋白质，推广可持续性认证、水足迹标签、碳足迹标签等各种产品标签，尽可能减少对生物资源与天然纤维的消耗。第六，打造“可持续、透明”的供应链。全面推广新装备、新技术以及新品种，尽量避免粮食在全链条中的不必要浪费；积极探索农产品直供形式，且创建农产品透明化溯源体系。
（二）推动基础设施和建成环境系统向自然受益型转型
在新兴经济体的实体产业中，很多产业都与基础设施和建成环境系统息息相关，主要依托自然提供的土地、空气、水、生态空间和建筑原材料等各类资源；并且，此系统形成的废气、废水和固体废弃物对于自然环境有着极大的负面影响。
面向自然资源开采可持续发展的需求，应当推动新兴经济体的基础设施和建成环境系统向自然受益型转型，相关要求包含：第一，建设紧凑型建成环境。制定合理的国土空间规划，使得更小空间可以容纳更多的设施与人口；遵循“绿色发展、集约适度”原则，合理明确城镇开发界线，确定开发利用的时间顺序，实现土地资源的“集约、有效、合理”利用。第二，科学规划和设计自然受益型建成环境。在系统分析自然影响力的前提下，选取最合理的建设位置，全面考虑且尽可能避免建筑建设对周围生态环境的影响。在设计过程中，应坚持“人居、自然”双重理念，通过智能计量为自然受益型建成环境的规划和设计提供强有力的技术与数据保障。第三，建设自然受益型市政设施。合理布局建设城市地下综合管廊，加快建设海绵城市，进一步推动垃圾源头的资源化及减量化应用。第四，大力发展自然受益型交通设施。构建满足资源环境承载力要求、与自然保护地和生态保护“红线”相互协调的交通体系，研究制定“无害化”穿越生态敏感区技术及标准，选择“节能、耐久、环保”材料以尽可能减少全生命周期的能源资源耗费，加快清洁能源与新能源的推广利用。
（三）推动能源和开采系统向自然受益型转型
在新兴经济体的实体产业中，很多产业都属于能源和开采系统。在新能源全面发展过程中，新能源发电设备的建设或许会导致动物栖息地被分割、侵占、干扰或者污染，在能源转型过程中需充分考虑该因素。此外，光伏、风能等配套设施的生产制造，或许会造成某些金属的需求量激增。
面向自然资源开采可持续发展的需求，应当推动新兴经济体的能源和开采系统向自然受益型转型，相关要求包含：第一，积极探索循环节约型生产方式。大力发展循环经济，增强资源利用率，促进废旧物资的循环利用。第二，合理开采自然受益型矿产资源。不断创新现行矿产开采技术，密切关注矿山的源头监管及改造升级，严禁采用对生态环境有害的化学品。第三，建设可持续发展的材料供应链。通过对新型数字技术的利用，进一步加强物料流的透明度，从制度视角着手明确可追溯性的规范标准，采取系统化方式对产业链的上游活动进行追踪。第四，加快自然受益型能源转型步伐。结合清洁能源项目对于自然环境产生的影响，不断提升能源转型所需稀土材料及特种材料的循环利用比重。
五、基于可持续发展战略科学开采利用自然资源，推进新兴经济体实体产业高质量发展
（一）编制自然资源科学开采利用的规划
在世界百年未有之大变局下，新兴经济体发挥着越来越重要的作用，特别是在可持续发展领域。在此环境下，新兴经济体更加重视以自然资源的科学开采利用来推进实体产业的高质量发展；对于该目标，新兴经济体首先应编制合理的自然资源科学开采利用规划。
一方面，编制自然资源权益清单。编制自然资源权益清单的根本目的是确定自然资源使用者和所有者间存在的权利关系，这是相关单位加快自然资源资产化进程的关键途径。新兴经济体自然资源权益清单的编制需遵循以下步骤：首先，结合各类自然资源现行政策，厘清各利益相关体的“责、权、利”。此处的利益相关体主要有两种，一种是直接利益主体，主要包括使用者、所有者；另一种是其他利益主体。针对各利益相关体的“责、权、利”的明确，需要梳理新兴经济体现行政策中所明确的自然资源权利范畴，落实每项权利相应的责任主体主要有谁，其享有哪些权利与义务，初步编制自然资源权益清单。其次，选择具有一定代表性的各自然资源管理试点。深度调查掌握有关试点地区的自然资源管理情况，分别评判管理者、使用者以及其他利益相关体是否完全履行自身的职责，探讨试点管理的优势及不足，有针对性地选取初步编制的权益清单中适合试点的方案，展开实地调查以及可行性分析，编制适用于所有试点地区的权益清单。最后，借鉴权益清单名录，根据有关试点特征，设立合同加以约束。特别是在试点过程中暴露出的管理不到位的问题，需在合同中提出明确的考核指标及规划方案，保证权益清单内的所有权益都能够落实到位。
另一方面，建立自然资源“分类、分级、分区”管理体系。在空间层面，实现自然资源和国土空间规划的分级、分区衔接，推动所有自然资源专题与国土空间规划用途限制无缝衔接；对于自然资源的经营种类实施划分，从而实现对所有自然资源专题的精准合理规划。在自然资源开采、利用和保护等过程中，应当根据地区、等级、经营种类的不同，分别厘清其整个经营流程。与此同时，新兴经济体还需对自然资源展开收储管理，有利于动态化把握自然资源在开采、利用和保护等过程的变化状况，与有关经营市场密切协作，确保“经营有度、收储有数”。即通过建立自然资源“分类、分级、分区”管理体系，推动国土空间规划和自然资源科学开采利用深度融合，实现融合管控，能够在确保自然资源总量的前提下不断提高自然资源资产的价值。
（二）建立健全自然资源融合管理制度
基于自然资源开采利用与实体产业可持续发展间的密切联系，新兴经济体的实体产业要想实现高质量发展，则应建立健全自然资源融合管理制度。
首先，积极探索决策变革，构建自然资源开采保护深度融合的决策体系。新兴经济体要建立健全土地分级机制，针对国土空间实施精细化管控和差别化管理。新兴经济体的自然资源开采应当以自然环境的承载力与适宜性为根本前提，充分考虑自然环境及地理国情的局限性，合理确定自然资源开采的优先次序。同时，还需构建以自然为基础的养地发展制度，完善休耕轮作机制，在用地过程中需重视养地，逐步修复已经受损的耕地系统。在高度统一的生态价值与经济价值核算前提下，针对水、土地、滩涂以及林草等资源的用途进行比选评价，采取科学有效的自然资源开采与保护形式。坚持生命共同体理念，创建各类别自然资源开采的互相影响评价体系，自然资源开采应当与生态保护“齐头并进”。
其次，破除体制机制障碍，实现自然资源管理制度的深度融合。新兴经济体要全面挖掘自然资源管理制度创新的“红利”，不断调整部门职责，防止出现职责交叉的现象，确保自然资源管理制度的有序实施。坚持系统性原则，理顺各相关部门间的职责关联，破除原有自然资源管理各主体间的“鸿沟”，构建起跨部门的自然资源开采管理协调制度及数据共享体系，进一步提高管理效能。除此以外，还需要从技术、逻辑和法理层面着手，处理好地矿、土地、测绘以及海洋等相关领域的技术标准、规章制度、业务流程等无法有效衔接的问题，建立起完善的自然资源融合管理制度。
（三）构建自然资源开采利用市场准入制度
在市场自由竞争的前提下，新兴经济体的实体产业要想实现高质量发展，则需充分发挥市场的重要作用；基于此，新兴经济体应当构建自然资源开采利用市场准入制度，确保自然资源的科学开采和利用，从而推动实体产业的高质量发展。
一方面，构建自然资源开采利用市场体系。土地资源市场建设，是新兴经济体构建自然资源开采利用市场体系的根本前提；并且，还需处理好土地资源市场与海洋资源、水资源以及矿产资源等市场间的关系，理清林权、水权、矿业权等与土地使用权和所有权间的关系，解决好水域、海域、矿业用地的获取形式和年限问题，进而构建起“有序竞争、开放统一”的自然资源开采利用市场体系。该市场体系的特点主要有：第一，进一步拓宽市场配置范围，涉及各种自然资源资产实物以及自然资源开采利用权等非实物的全要素。第二，市场主体更加丰富，除法人、个人等主体外，还包含不同集体所有权代表等；各市场主体自负盈亏，对市场价格和供需信息迅速反应。第三，市场客体多元化，自然资源资产的权利内容、权能架构以及产权种类更加细化、丰富。第四，市场结构持续优化，林权、水权、矿业权等通过与土地使用权和所有权的统筹、关联，有机结合。除一级市场不断发展外，二级市场将更加的活跃。第五，市场监管模式发生彻底变化，从直接参加市场活动又或是对市场活动展开行政审批等模式转向于制订规划、规则、标准、规范以及要求等，对于自然资源开采利用的规则和形式有着更加精细、全面的要求。
另一方面，构建自然资源开采利用准入与退出机制。新兴经济体需充分发挥自然资源开采利用政策在贯彻主体功能区战略方面的重要作用，在市场准入负面清单制度的前提下，基于国土空间规划落实的现实状况，根据资源环境承载力评估结果，分时、分类、分区构建起差异化的自然资源开采利用准入与退出机制，对不超载、临界超载、超载的地区，合理制定自然资源开采利用的限制、禁止以及退出等产业目标，系统治理山、水、林、田、湖、草等自然资源。除此以外，新兴经济体还需建立自然资源开采利用信用机制，强化合同履行监管，研究制定违反国家规定、破坏生态、污染环境、浪费自然资源等行为的认定标准及处理方式，对不遵守政府规定及双方约定的市场主体，应依法进行惩戒。
（四）建设自然资源开采数字化治理体系
近年来，全球各国数字经济蓬勃发展。在此背景下，新兴经济体的实体产业要想实现高质量发展，则需基于可持续发展战略科学开采利用自然资源，建设自然资源开采数字化治理体系。
首先，疏通数据壁垒，强化自然资源数据的集中与共享。新兴经济体自然资源开采数字化治理体系的建设，应当以自然资源数据的集中与共享为基础。第一，建立系统的自然资源数据及技术生态。新兴经济体通过对大数据、人工智能、5G网络等新一代信息技术的利用，统筹把握自身的山、水、林、田、湖、草等自然资源，全面疏通不同系统间的数据壁垒，对现有自然资源信息平台升级改造，加快自然资源数据的交换、集中与共享。第二，筑牢自然资源大数据“基座”。新兴经济体应以数字新基建为出发点，升级改造现有网络系统，进一步扩大网络的覆盖面积，实现自然资源开采过程的全覆盖。第三，持续拓展自然资源大数据库。新兴经济体应紧紧围绕数据资源系统建设，构建多途径的数据收集体系；除此以外，还需重视信息安全防护，保障数据安全。
其次，紧盯治理职责，重视场景应用的多元化。数字“智”起来和数据“用”起来，是新兴经济体建设自然资源开采数字化治理体系的关键所在。第一，自然资源开采“智保”。新兴经济体应积极推动自然资源开采与问题分级办理体系和综治管理系统深度融合，开发“自然资源开采治理”小程序，实现自然资源开采数据的实时更新，建立日常巡查打卡机制，打通问题线索上报渠道。第二，自然资源开采“智治”。新兴经济体需构建自然资源开采可视化监测体系，利用影像识别、智能感知、“空天地”监测等新型技术，集中全天的监测预警及风险识别信息，建立自然资源开采可视化监测体系，依托“可靠、有效”的自然资源数据共享系统，创建耦合、独立的决策应用系统，构建起“信息明、家底清、决策快”的自然资源开采治理机制。第三，自然资源开采“智督”。新兴经济体应以自然资源信息平台为基础，合理利用自然资源“一张图”，采取现场核算、随机走访以及查阅资料等形式，对自然资源开采中的各类问题进行全方位的督查，叠加分析各种数据，实现对违规违法行为的“早发现、早解决”，进一步加强自然资源开采的效率及质量。
结论
综上所述，近年来新兴经济体在世界经济、货币金融、贸易投资、气候变化、能源开发、网络安全以及自然资源等可持续发展目标所涉及的各领域的积极作为，发挥着无可取代的促进及引领作用。在可持续发展目标要求下，新兴经济体的自然资源开采体现出全新的内涵、特性及框架，且自然资源开采与可持续发展间呈现出新的关联逻辑。土地（食物）和海洋利用系统、基础设施和建成环境系统、能源和开采系统作为新兴经济体社会经济的三大实体产业系统，面对自然资源开采可持续发展的新要求，应积极推动三大实体产业系统向自然受益型转型。在世界百年未有之大变局下，新兴经济体应当充分发挥自身的作用，基于可持续发展战略对各类自然资源进行科学的开采利用，从而实现新兴经济体实体产业的高质量发展。（作者：唐坚院士）
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