国家治理现代化视域下制度治党的发展路向
来源： 发布日期：2022-08-17 点击量：
唐坚/文
摘 要：国家治理体系和治理能力现代化集中体现为一个国家制度和制度执行力，制度治党是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要途径。为深入学习贯彻党的十九届四中全会精神，我们应当按照国家治理现代化的要求，通过完善党的制度体系建设、加强党内民主建设、弘扬党内法治文化、完善党和国家监督制度体系等措施，构筑制度治党的现实路径，从而有力提升我国国家治理现代化效能。
关键词：制度治党 国家治理 现代化 中国特色社会主义制度
刚刚闭幕的党的十九届四中全会提出：“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，是全党的一项重大战略任务。”[①]习近平指出：“国家治理体系是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。”[②]国家治理能力则是运用这些制度管理社会各方面事务的能力,是制度执行能力，国家治理体系和治理能力两者相辅相成,舍弃任何一方，都很难治理好国家。制度在国家治理中具备根本性、全局性、长远性，然而,没有有效的治理能力,再好的制度也难以发挥作用，“国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现”[③]。因此，在推进我国国家治理体系和治理能力现代化的进程中，制度建设应是其核心要义，而运用制度手段对党内事务、党员干部行为、党内政治生活进行管理和约束，即制度治党，也应当是推进国家治理体系和治理能力现代化的基本途径。目前，制度治党仍然面临党内制度体系短板、党员主体地位缺乏保障、制度执行不到位[④]等问题，这使得制度治党的实际效果离国家治理现代化的要求还有一段距离。因此，我们应当按照国家治理现代化的要求，从党的制度体系、党内民主建设、法治文化、党和国家监督制度体系等方面创新发展，构筑制度治党的现实路径，从而有力提升国家治理现代化效能。
一、完善党的制度体系建设，引领国家治理现代化方向
如前所述，国家治理体系和治理能力现代化体现为国家制度和制度执行力，党政军民学、东西南北中，中国共产党是领导一切的，因此，从根本上来说，国家治理现代化的首要任务就是坚持和完善党的制度化建设，在推进国家治理现代化的过程中如何加强党的制度化建设，是当前制度治党的重要任务。正如党的十九届四中全会上强调，要着力固根基、扬优势、补短板、强弱项，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系。坚持和完善党的制度化建设，具体而言：
其一，完善党的领导制度体系。党的领导是党和国家治理现代化的“定海神针”，我们需完善党的领导制度体系，把党的领导切实落实到国家治理现代化的各个领域，为国家治理现代化提供有力的支撑力量。正如习近平总书记强调，“要顺利推进新时代中国特色社会主义各项事业，必须完善坚持党的领导体制机制，更好发挥党的领导这一最大优势，担负好进行伟大斗争、建设伟大工程、推进伟大事业、实现伟大梦想的重大职责”。[⑤]根据党的十九届四中全会精神要求，实践者需建立不忘初心、牢记使命的制度，作为加强党的建设的一项重要内容，它在锤炼党员及党员干部的忠诚干净有担当的政治品格上发挥了必不可少的重要作用，因此，不忘初心、牢记使命需形成常态化、长效化的机制，用来确保全体党员都严格遵守党章及其它党内法规，始终坚持党的性质与宗旨，牢记共产主义的远大理想与中国特色社会主义共同理想，用不忘初心、牢记使命来凝聚全体党员，团结全国各族人民。
其二，加强党的干部队伍建设。党的干部队伍是国家治理现代化事业的中坚力量，加强党的干部队伍建设既是党自身建设的重要举措，也是推进党和国家治理现代化事业发展的主要内容。具体而言，加强党的干部队伍建设要注重对党内优秀人才的培养与提拔，坚持德才兼备、选贤任能，聚天下英才而用之，培养造就更多更优秀的人才；坚持党管干部原则，构建切实有效、简单可行的选人用人机制；建立科学、合理的干部考核评价机制，提高干部考核规范化水平。与此同时，加强干部队伍教育培训工作，激发党的干部干事创业的活力，让党员干部增强“四个意识”，以党章为根本依据，严格按照党员的标准要求自己，积极发挥党员领导干部的先锋模范作用，保持党员干部的先进性和纯洁性。
其三，加强党对统战工作领导。推进我国国家治理体系需坚持全国一盘棋，调动各方面的积极性，发挥集中力量办大事的显著优势，团结一切可团结的力量，加强党对统战工作的领导。也就是党委要切实履行主体责任，发挥统一战线的法宝作用；坚持各民族面前一律平等，铸牢中华民族的命运共同体意识，从而实现共同团结奋斗、共同繁荣发展；加强党同社会各方面的相互促进，巩固稳定和谐的社会局面，并以制度形式维护好党的形象和威信。
其四，加大制度执行力度。党的制度体系在国家治理现代化中起到了根本性的作用，离开了制度执行，党的制度体系“有名无实”。因此，推进国家治理现代化还应当增强党的制度执行力，实践中各级党委、政府与各级领导干部要切实强化制度意识，带头维护制度权威，做制度执行的榜样，带动全体党员自觉遵守制度、执行制度与维护制度；广大党员需严格按照制度履行自身的职责，行使好权力，有效开展工作，提高自身的各项工作能力和水平。此外，加强制度理论和实践创新研究，引导全体党员充分认识中国特色社会主义制度的本质特征，坚定我们的制度自信。
二、加强党内民主建设，推进国家治理现代化进程
党的十九届四中全会提出，坚持和完善人民当家作主制度体系，发展社会主义民主政治。必须坚持人民主体地位，坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路，确保人民依法通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务。[⑥]由此可见，民主治理是衡量国家治理现代化的重要标准，也是推进制度治党的必要途径。当前中国共产党以民主集中制为重点，加强党内民主制度建设，但在民主治理过程中，仍然存在党员主体意识较低、领导干部缺乏民主意识、党内民主制度不健全等问题，针对这些问题，我们需在坚持民主集中制的基础上，加强党内民主治理，推进国家治理现代化进程，可从以下几方面着手：
首先要增强党员的民主意识。它是培育党内民主文化的先决条件，有利于巩固和提升党员的主体性地位。长期以来，受人治、官本位等思想的长期影响，政治上民主文化基础较为薄弱，党员的民主意识不强。针对这种情况，要加强对全体党员的民主思想和文化宣传，提升他们的民主意识，并通过制度化的教育方法，加强党内民主教育，创新丰富民主教育的内容，促进党内民主教育的规范化、常态化、长效化，用以提升中国共产党党内的民主程度，进一步增强政党治理与国家治理的能力和水平。
其次，加强对党员领导干部的监督制约。作为行使党和国家职权的“关键少数”，党员领导干部因掌握着一定权力而产生重要影响,这就决定了须加强对这个“关键少数”的严格监督。习近平在十九届中央纪委三次全会上进一步要求：“增强‘四个意识’、坚定‘四个自信’、做到‘两个维护’，是具体的不是抽象的，领导干部特别是高级干部必须从知行合一的角度审视自己、要求自己、检查自己。”[⑦]贯彻执行这些要求，发挥巡视制度与派驻监督的优势，加强上级部门、同级纪委对领导干部的监督，坚持集体领导制度，将加强监督与反对特权相结合，防止领导干部的独断专行与“一言堂”。
最后，保障党员的民主权利。对党员的民主权利进行有力保障是党内民主制度的基础，因此，亟需落实党员的知情权、参与权、选举权与监督权。党内民主的核心要义就是保障党员的参与权，而这是建立在党员知情权的基础之上，落实知情权，就要增强党内生活的公开与透明，通过权力清单了解党的职能部门负责人的分管工作与责任，运用各种有效方式公布党的重大决策、人事任免、党风廉政建设等情况，建立健全党员与党组织间有效地双向沟通机制，各级党组织可充分利用互联网信息技术方式，加强与党员的相互交流，保障党员全面真实、及时了解党内生活情况。确保党员参与权的落实，则需明晰党员行使参与权的内容和范围，同时要创造条件让党员有机会参与党的各项活动。如参与党的重要方针政策的讨论，提出批评和建议，完善党员定期评议基层党组织领导班子的制度，继续推行党员旁听基层党委会议的做法。[⑧]
三、加强党内法治文化建设，深入国家治理现代化实践
党的十九届四中全会指出，坚持全面依法治国，建设社会主义法治国家，切实保障社会公平正义和人民权利的显著优势。[⑨]法治是国家治理现代化的基本方式，制度治党是国家治理的重要环节，因此法治也成为制度治党的重要途径。在推进制度治党的过程中，如何将法治文化融入到治党过程中，形成党内法治文化，是中国共产党必须要面对的问题，可从以下三方面入手：
一是完善党内法规体系。作为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，党内法规体系的健全与完善，对于推进国家治理现代化意义重大。习近平指出：“不管建立和完善什么制度，都要本着于法周延、于事简便的原则，注重实体性规范和保障性规范的结合和配套，确保针对性、操作性、指导性强。”[⑩]而要做到这些，需加强对党内法规体系的顶层设计，形成科学长远的整体规划，确保法规体系的指导性强，明晰党内法规体系的“1+4”的总体框架、主干、配套及重点法规等层级性的体系结构，填补重要领域和关键环节的法规空白，消除“法规漏洞”，构建起党内法规体系的“四梁八柱”。另外，要在党内法规设计上坚持问题导向，运用矛盾分析方法，聚焦人民群众反映强烈的突出问题，紧紧抓住治官治权这个关键，以改革创新精神着力破解制约全面从严治党的体制性障碍，确保党内法规体系的针对性强，还要遵循下位法不得与上位法相抵触、党内法规不得与宪法相抵触的原则，加强不同位阶党内法规间的有效衔接。
二是培育法治观念和文化。首先要培育根植于党员心中的法治意识，是推进制度治党的重要前提和基础。系统地认识和学习法律法规是形成法治意识的基本前提。党的十九大报告强调: “弘扬马克思主义学风，推进‘两学一做’学习教育常态化制度化。”[11]根据报告的要求，应建立健全法律法规学习教育的制度机制，构建覆盖全党的法律法规学习教育体系，推进形成积极学习、善于用法、模范守法的良好风尚。其次要加强党内法治文化建设。文化是制度演进的最高形式，制度治党的不断变迁，终将实现从形式上的党内法规制度到实质上的法治文化转变。全体党员只有将外在的党内法规内化于心，并自愿认同和自觉遵守，形成遵规守纪的良好习惯，才能真正实现党内治理法治化，为此，应结合当前的国情与党情，深入挖掘优秀的政治文化、制度文化，弘扬权利保障、程序正义等法治文化，推动形成制度治党的文化氛围。
三是提高领导干部运用法治思维的能力。提高各级领导干部的法治思维能力是全面依法治国的关键，“对法律权威力量的崇尚和认同，需要在管党治党的具体实践中去培育和展现，关键在于通过法治思维和法治方式的确立与运用，将法治理念造就成被治理主体自我内化的存在，融入主体的品格和素养之中，并通过党内治理的形式得以展现，而且又在主客体的交互作用中得以不断强化。”[12]在新时代背景下，应通过书籍、报刊、电视、网络、微博、微信等多元化、信息化的方式开展多种形式、多重渠道的宣传教育活动，努力将按法规办事的理念植入到广大党员的内心深处，将党内法规的外在要求真正转化为广大党员的自觉行动。各级领导干部这一“关键少数”更要以身作则，为法治信仰的塑造奠定坚实基础，不仅要严格依据法治原则和法律规范来规制自己的权力行为，而且要用法规约束和影响亲属及身边工作人员的行为，防止他们利用自己职务上的影响力谋取不当利益。
四、完善党和国家监督制度体系，为国家治理现代化提供重要保障
作为国家政治体制的主要内容，党和国家监督体系是党在长期执政条件下实现“四个自我”的重要方式，是国家治理现代化的重要制度保障。健全党和国家监督制度体系，整合监督资源，是提升制度治党效能的重要途径。党的十九届四中全会提出，坚持和完善党和国家监督体系，强化对权力运行的制约和监督。[13]必须健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系，增强监督严肃性、协同性、有效性，形成决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制，构建一体推进不敢腐、不能腐、不想腐体制机制，确保党和人民赋予的权力始终用来为人民谋幸福。
第一，完善党内法规监督机制。完善的党内法规监督机制是全面从严治党的必然要求，也是制度治党贯彻落实的有力保障，更是党永葆健康肌体的生命之源。因此，在监督主体上，要重点发挥纪委作为党内监督专门机关的作用，将纪委监督与人民监督、党内与党外监督相互结合，形成监督合力，构成立体化的制度治党监督网络。在监督方法上，坚持批评与自我批评，将组织问责与自我问责结合起来，通过经常性地督促检查，对执行不力的组织和相关责任人坚决予以追究，形成倒逼机制，切实解决党内法规执行乏力的问题。
第二，深化国家监察体制改革。国家监察体制改革是完善国家监督体系的一项新措施，有利于制约和监督权力的运行，“有利于政党治理与国家治理、党内监督与国家监察的有机统一，促进国家监督制度体系的科学化，实现国家层面腐败治理的制度化、规范化、程序化，必将大大提升国家治理腐败的能力，从而把中国特色社会主义监督制度优势转化为治理腐败的效能”[14]。2018年3月20日，第十三届全国人民代表大会第一次会议已通过《中华人民共和国监察法》，对监察机关、监察范围、权限、程序等进行了具体性、条文性与规范性规定，为监察监督职能的发挥奠定了坚实的法律基础。与此同时，进一步理顺纪法衔接关系，通过人大授权形式，“完整授予相应国家监督机关以专门监督权，全面理顺国家机关监督形式在国家监督体系中的各自地位、原则、职权范围与程序，建立健全专门监督机关的组织体系建设”[15]，使得各级国家监督机关赋有专门国家监督职能，有效发挥国家机关监督的整体监督功能。
第三，统筹发挥党内监督和党外监督作用。健全党和国家监督体系不仅需依靠自律,也需依赖他律,将自律和他律相互结合，形成监督合力。在健全党和国家的监督制度体系过程中,自律与他律结合集中体现在党内监督、国家机关监督、社会舆论监督等方面监督力量的有机结合。[16]从本质上来说，党内监督基于人民群众根本利益的基础上，依据全面从严治党的要求而进行的自我治理与自我制约，它具备核心引领的作用；而党外监督则是人民群众、国家机关、社会团体对党组织、党员及党员领导干部的行为进行的外部监督，它具备了不可或缺的配合作用。只有有机结合自律与他律，切实发挥党内与党外监督的强大合力，形成党内、国家机关、人民群众等多方聚集而成的监督体系，才能从根本上消除党内监督盲区，及时解决党内监督方面的问题，确保人民赋予权力的正确运用，防止人民群众的利益受到损害。
总而言之，作为建设中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化进程的关键环节，制度治党是一项复杂的、动态的系统工程，需从多元化角度对其进行思考与探索，本文从国家治理现代化视角进行探讨，正是彰显了制度治党和国家治理的协调与衔接，当前我们应该学习贯彻党的十九届四中全会精神，适应国家治理体系和治理能力现代化的新要求，探索推进制度治党的发展路向，以此推动国家治理与制度治党形成相互促进、互惠共赢的良好势态，在国家治理现代化中提升制度治党的效能，在制度治党中推动国家治理现代化建设不断前行。
参考文献：
[①]中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议公报，人民网，2019年10月31日，http://politics.people.com.cn/n1/2019/1031/c1024-31431617.html
[②]习近平．习近平谈治国理政．北京：外文出版社，2014，91
[③]孔新峰，习近平关于推进国家治理体系和治理能力现代化重要论述的历史逻辑与科学内涵，当代世界社会主义问题，2019年第1期，12-21
[④]陈松友，李雪，制度治党：推进政党治理现代化的路径选择，贵州社会科学，2017年第9期，5-11
[⑤]人民日报评论员，准确把握国家治理的关键和根本——论深入学习党的十九届四中全会精神，人民日报2019年11月4日，04版.
[⑥]中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议公报，人民网，2019年10月31日，http://politics.people.com.cn/n1/2019/1031/c1024-31431617.html
[⑦]习近平在十九届中央纪委三次全会上发表重要讲话强调 取得全面从严治党更大战略性成果 巩固发展反腐败斗争压倒性胜利，人民日报，2019年01月12日，第1版
[⑧]李景治：全面从严治党需要加强党内民主建设，长白学刊，2016年第3期，10-16
[⑨]中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议公报，人民网，2019年10月31日，http://politics.people.com.cn/n1/2019/1031/c1024-31431617.html
[⑩]十八大以来重要文献选编（上）.北京：中央文献出版社，2014 ：318.
[11]中国共产党第十九次全国代表大会文件汇编，人民出版社2017年版，51页。
[12]邹庆国：党内法治：管党治党的形态演进与重构，山东社会科学，2016年第6期，第118页
[13]中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议公报，人民网，2019年10月31日，http://politics.people.com.cn/n1/2019/1031/c1024-31431617.html
[14]彭新林.国家监察体制改革：历史借鉴与现实动因.法学杂志,2019，(1):44-55.
[15]张梁，健全党和国家监督体系论纲，求实，2019年5月
[16]贺洪波：十八大以来健全党和国家监督体系的制度逻辑，探索，2019年第3期，61-69.
